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Introducción
Hace poco más de dos años leí la noticia del fallecimiento de un sindicalista andaluz (J.R.C.). Sus allegados destacaban una frase que solía repetir cuando trataba las negociaciones con su empresa, la Junta de Andalucía : “no se puede morder la mano que te da de comer”.
Dados los tiempos de crisis y tensiones pasados, mucho más en este sector, no me parece mal empezar el presente artículo con dicho recordatorio; y porque no toda reforma debe ser entendida como una agresión.
La Liberalización del Control Aéreo
Análisis en clave de humor de todo lo que ocurre y ocurrirá en este llamado proceso de liberalización del control aéreo.
1ª Parte: Introducción y análisis teórico
Partimos de una situación inicial en la que el público en general (y el contribuyente en particular) considera todo lo que es el sector público como algo sobredimensionado, caro e ineficaz. El sector privado en cambio se percibe como un sector dinámico, en constante mejora debido a la competencia, y flexible.
El sector de las empresas privadas se desarrolla en un contexto de fuerte competencia; como resultado de ésta se generan constantes mejoras en la calidad del producto y reducciones en el precio del mismo ( p ej: construcción de coches, ordenadores, …etc).
Este análisis, aunque sea simplista, podemos darlo como cierto para el resto del artículo. La cuestión está clara entonces, ¿por qué no liberalizar parte de los sectores públicos (el control aéreo por ejemplo)? Si así se hiciera, conseguiríamos que distintas empresas compitieran entre sí por prestar un servicio, esta competencia generaría una mejora en la calidad del servicio y un coste/ahorro en el mismo. Todo esto podría ser trasladado al usuario de los servicios de control aéreo (compañías aéreas y en última instancia pasajeros). Vamos a liberalizar ya!!!
Pero detengámonos un poco más en este análisis y sus implicaciones. La deducción de que el sector privado dará un mejor servicio (más calidad) y más barato lleva implícitas dos asunciones:
1) “Los empleados públicos están sobre-pagados y son poco productivos, o lo que es lo mismo, una empresa privada puede hacer que sus trabajadores sean más productivos que los de una empresa pública”.
La mejora de la productividad se puede obtener de varias formas:
- Que el trabajador de la empresa privada tenga una mejor formación, y aterrice y despegue más aviones en menos tiempo. Esto es muy dudoso y podemos considerar que no se da.
O la forma más común de ganar productividad, que sería una mezcla de los siguientes puntos:
- “Under staffing”: reducir plantilla e infra-dotar dependencias.
- Reducción en los gastos de formación del personal.
- Reducción en los costes salariales de los trabajadores.
Sobre todos estos puntos y sus consecuencias haremos análisis más adelante, cuando analicemos el caso de AENA.
2) “Estamos ante un mercado competitivo (como el de los coches o los frigoríficos…)” .
El mercado del control de torre, tal como se está licitando actualmente es lo que se denomina en inglés “contracting out”, o mercado de subcontratas. El funcionamiento es simple, el estado (o una empresa pública) subasta un servicio (control de torre, o recogida de basuras de Madrid, o mantenimiento de una autovía,....) con unas determinadas condiciones de calidad del servicio y por un periodo de tiempo. Las empresas privadas compiten y ofertan sus propuestas, y finalmente el estado o la empresa pública decide que oferta le conviene más. El servicio queda fijado para ser realizado a un precio fijo y con unos requisitos de calidad especificados.
Hasta ahora todo bien, pero (siempre hay un “pero”) surgen unos cuantos problemillas:
a. Contratos incompletos o imperfectos:
El servicio de control de torre es lo que podríamos llamar un servicio “complejo”, determinar todos los aspectos o requisitos de un servicio de control en un contrato es simplemente imposible, y cuanto más complejo sea el servicio peor.
Esto se manifiesta en que una vez que se ha subcontratado el servicio, cualquier mínima perturbación que no haya sido definida en el acuerdo de lugar a un proceso de negociación, en el que normalmente el precio del servicio se va incrementando.
Como ejemplo de un servicio “complejo” (no muy complejo, pero vale de ejemplo) que dé lugar a una constante negociación, podríamos poner el de hacer una reforma en casa; a pesar de haber pactado un precio inicial con el contratista, se van produciendo hechos (una tubería que no se sabía que pasaba por allí, los materiales han subido de precio, eso no estaba en el contrato,..etc) que conducen a una constante negociación y a un encarecimiento del precio final.
Para que nos hagamos una idea práctica de todo esto, podemos acudir a la vida real. Las empresas normalmente subcontratan servicios “simples” y fácilmente supervisables; por ejemplo, un hospital subcontrata el catering , el servicio de limpieza, la seguridad,…; en cambio es más raro (y funciona mucho peor) la subcontratación de servicios complejos como un equipo de cirujanos (un hospital, público o privado, tiene a cirujanos en plantilla, no los subcontrata).
En lenguaje económico, los principales problemas que se generan en este tipo de contratos son del tipo: principal-agente, información asimétrica, y la selección adversa (y los riesgos morales).
Problema “principal-agente”. Desde el mismo momento de la licitación, los intereses de la empresa subcontratista (agente) y del estado o empresa que subcontrata (principal) divergen. El agente (subcontratista) tiene fijados los ingresos, por lo que para maximizar beneficios tratará por todos los medios de minimizar costes, esto suele acarrear una pérdida de la calidad del servicio, por más cláusulas sobre calidad que tenga el contrato.
Problema de “información asimétrica”. Desde que se licita el servicio, el principal (AENA en este caso) deja de tener información exacta y de primera mano de todo lo que acontece en la torre de control, especialmente en lo referido a: causas de posibles problemas, soluciones, y especialmente costes de estas soluciones. Ante cualquier imprevisto será el agente (la subcontrata) el que podrá negociar con ventaja económica una posible solución al conflicto.
Problema de “selección adversa y riesgos morales”. También llamado “comportamiento oportunista”. La empresa concesionaria es normalmente una empresa con ánimo de lucro, cuando pueda presionar para obtener un mayor beneficio (o cuando el estado o la empresa que licita esté en una situación débil) es más que probable que lo haga. Por ejemplo, en caso de que se privatice una torre de control importante y estacional (p ej: Palma de Mallorca), si la empresa subcontratista quisiera “re-negociar” algún punto del contrato (en caso de que quiera hacer esto), probablemente las presiones se produzcan en el inicio de la temporada turística, y con el riesgo para la empresa gestora de no ofrecer un buen servicio.
Resumiendo, dado el hecho que estos contratos son “contratos imperfectos”, se deriva que el periodo de la contrata (x años) se convierta en un constante periodo de negociación, con su incremento de costes correspondientes.
b. El mercado y el producto.
La experiencia económica de otros países deja claro que cuanto mayor y más complejo sea el producto que se licita (el control de torre), mayor es la tendencia hacia el oligopolio (pocas empresas que pactan precios muy por encima de sus costes).
Las razones son varias, pero la principal es que se suele tratar de tareas “custom-fitted”, es decir, hechas a medida del cliente. Es difícil cambiar de proveedor de forma frecuente y mantener la calidad del servicio por varias razones:
- La curva de aprendizaje es muy pronunciada. Desde que un controlador ajeno al trabajo de la dependencia es plenamente operativo (no solo habilitado, sino desarrollando su función de forma eficaz) pueden pasar 10 ó 12 meses. Esto se traduce en unos costes brutales. A ello hay que unir la formación de estos controladores, formación que suele tener un coste elevado.
- Los costes de rotación son muy elevados. Derivado del punto anterior, que un controlador decida renunciar a su puesto de trabajo para irse a trabajar a otro empleo supone un coste muy elevado a la empresa.
Estos dos elementos hacen que el cambio de proveedor de servicios ATC sea muy caro. Cuando hay un proveedor establecido, es muy raro que se le sustituya por otra empresa. Todo esto viene ratificado por los ejemplos del RU. Allí, cuando una subcontrata (tipo SERCO) fue sustituida, normalmente fue el propio aeropuerto el que se quedó con los controladores como personal propio del aeropuerto; en otros casos de sustitución, la nueva empresa proveedora subrogó a los controladores aéreos habilitados. Resumiendo, no se ha dado el caso (ni creo que se de) de un aeropuerto que cambie de empresa de control cada 5 años; el mercado es, cuanto menos muy imperfecto.
Una vez hecho un rápido análisis pseudo-económico de la situación, sigamos las recomendaciones del profesor Elliott D. Sclar . Dicho profesor, recomienda, para llevar a cabo una exitosa subcontratación, seguir 3 pasos:
Siguiendo al profesor Elliott D.Sclar:
Los tres pasos son: Primero, especificar perfectamente el servicio que va a ser privatizado. Segundo, realizar un concienzudo análisis de costes, ¿cuánto cuesta el servicio de control dado por AENA y cuánto costará subcontratado? Aquí requiere especial importancia el análisis de costes indirectos. El tercer punto (y más divertido), se refiere a factores “históricos”, ya lo veremos más adelante. Una vez se han dado estos tres pasos, se evalúan en conjunto y se toma la decisión.
Primero: especificación del servicio subcontratado.
Debe quedar claro qué se está subcontratando, si consiste sólo en el factor humano (controladores), si está incluido equipamiento o no. También parece lógico definir capacidades y horarios en los que se va a prestar dicho servicio de control, así como requisitos de calidad (retrasos por ejemplo); y, muy importante, posibles penalizaciones ante incumplimientos.
De lo claro que esté este punto, dependerán todas las posibles reclamaciones futuras.
Lo bien o mal que se haya hecho esto en el proceso de privatización de las torres no lo podemos juzgar, básicamente porque esa información no está disponible (al menos a mí no me la han dado). Aquí cabe recordar la famosa frase: “la transparencia es al sector público lo que la competencia al sector privado”.
Segundo: análisis financiero del coste del servicio dado por AENA y el coste de la subcontrata.
La primera parte consistiría en saber cuánto le cuesta a AENA dar el servicio de control en las torres privatizadas. Declaraciones del anterior presidente de AENA (Sr Lema) indicaban que el coste era de aproximadamente 34 millones de euros para las 13 torres. Surge una duda, ¿era ese el coste del año 2009 ó del año 2010? La diferencia no es baladí, la masa salarial de los controladores aéreos en el año 2009 fue superior a los 800 millones, y en el año 2010, por decreto, se redujo a 480. Simplemente puede ser que la mayor parte del ajuste ya esté hecho vía Real Decreto.
Respecto a cuánto ascenderá el coste total de subcontratar el servicio, especial atención merecen los costes indirectos y su contabilidad. El primero es saber que ahora el estado tendrá que supervisar a las empresas subcontratistas (Ferronats y SAERCO), casos similares en USA (transporte por carretera) indican que los costes de supervisión y planificación oscilan entre un 16% y un 33% del coste total del servicio (“San Mateo County California Transit District Budget Department 1993” y KPMG Peat Marwick 1991” en “You don´t always get what you pay for”, Elliot D. Sclar, pag 50). Cuanto más barata sea la supervisión, eso sí, peor será esta.
Otro coste no pequeño será el personal de AENA (bien Aeropuertos o Navegación Aérea) que haga trabajos para la subcontrata. Esto a priori no parece tener sentido, pero en USA, donde multitud de servicios han sido privatizados, es una realidad incontestable. La explicación es bien sencilla, por un lado, el estado es el responsable único de dar servicio de control (Convenio de Varsovia 1947), por lo que está claro que en caso de que la subcontrata tenga problemas, el estado (o AENA) tendrá que actuar en última instancia para garantizar el servicio. Por otro, la absoluta dependencia del aeropuerto respecto al buen funcionamiento de su Torre de Control hará que probablemente, ciertos servicios administrativos o de planificación, sean realizados directamente por la empresa contratante (AENA Aeropuertos).
Dichos costes y su consideración son necesarios para un correcto análisis.
Tercero: factores históricos.
Estos factores se analizan en una doble vertiente:
- Capacidad demostrada de la empresa subcontratista para realizar el trabajo.
- Experiencia por parte del estado y la empresa (AENA) en este tipo de operaciones.
A estos factores se les añade un hecho clave: la no existencia de una ley de transparencia del sector público.
a) Capacidad de la empresa subcontratista. En nuestro caso, parece que Ferronats (NATS) si puede aportar un “know-how” y una experiencia en el campo del control. Respecto a SAERCO, que está participada por los Servicios de Navegación Aérea de la República Checa, puede haber más dudas (su experiencia no es comparable a NATS), pero en cualquier caso es un socio tecnológico que podríamos llamar “cualificado”.
b) Este apartado incluye tanto características derivadas de la situación política del país, como experiencia previas privatizadoras, amén de antecedentes de la propia empresa.
El éxito de las privatizaciones está íntimamente ligado al grado de corrupción del país, la ONG alemana “Transparencia Internacional” nos indica que España ocupa la posición 15 dentro de la UE en el ranking de corrupción percibida (de menos a más).
Otro factor de política nacional a tener en cuenta son privatizaciones o procesos similares en el pasado inmediato. La venta/privatización de algunas cajas de ahorros (Bankia, Banca Cívica,…, etc) no parece indicar un control férreo por parte del estado, más bien lo contrario.
Por último, también hay que considerar experiencias previas de la propia empresa en procesos similares. Como ejemplo claro se podría resaltar lo ocurrido con “El plan Barajas”, por su repercusión en la deuda actual de AENA.
Presupuestado inicialmente (1999) en un monto de 1033 mill de euros, su coste final ascendió a aproximadamente 6.200 mill de euros. Algunos párrafos extraidos del Informe del Tribunal de Cuentas (2006) no dejan lugar a dudas:
“En los expedientes de contratación de las obras del Edificio Terminal y de las de los Aparcamientos y accesos próximos, debido a la imposibilidad reconocida por AENA de establecer una estimación precisa de su coste, los presupuestos de licitación eran indicativos,…”
“En la ejecución de los contratos se produjeron incrementos significativos de precios y plazos respecto a los pactados en los contratos iniciales. “
Recomendación (en el informe): “Sería conveniente que, al planificar la ejecución de los Planes Directores, AENA efectuara una previsión más realista tanto en lo que se refiere a costes como a plazos de ejecución “.
Este apartado requiere especial (especialísima) atención; cuando los costes de un proyecto (el caso “Plan Barajas” se subcontrató principalmente con ACS y FCC) se elevan tan por encima de su presupuesto inicial, cualquier análisis económico anterior no tiene el más mínimo sentido.
Para finalizar este punto, recordar la íntima relación existente entre los Consejos de Administración de las grandes empresas y políticos de cualquier ideología (ejemplo reciente: Elena Salgado en Endesa Chile). Un cargo público que desee un cómodo retiro en una de estas empresas será lógicamente reacio a multarla en caso de incumplimiento.
Seguir estos tres pasos sería bueno para una correcta “composición de lugar” que nos permita tomar decisiones. En cualquier caso queda claro que liberalizar un servicio es algo más complejo que venderlo al mejor postor. Y una vez que se ha subcontratado, el éxito (o no) de la operación vendrá dado por el mayor o menor control que se ejerza.
Pero continuemos, veamos qué ha ocurrido allí donde el servicio se ha liberalizado.
2ª Parte: Ejemplos en Europa
CASO UK: (Datos de 2008)
Basado en el estudio del año 2008 del “Economic Regulation Group” (ERG) dependiente de la “Civil Aviation authority (CAA)” sobre la “contestabilidad” del mercado de proveedores de servicio de navegación aérea en las torres.
Históricamente, el control aéreo de torre era provisto por el propio aeródromo. Sin embargo, a partir de la formación de NATS (1972), esta empresa se expandió, dando servicio a los principales aeropuertos del país. A finales de los años 90 se abre el mercado para las empresas puedan certificarse como proveedoras de servicios aeronáuticos y prestar servicios de control de torre.
En el año 2008 había registradas 67 proveedores certificados, de los cuales, eliminando NATS , SERCO y dos organismos oficiales, el resto eran todos aeropuertos que se autoabastecían del servicio. Resumiendo, solo había dos empresas (NATS , SERCO) que daban servicio a terceros. Recientemente Safeskyes se ha certificado como proveedor, pero sólo opera en un aeropuerto muy pequeño (North Denes).
Este estudio y sus conclusiones se derivan de una serie de reuniones del grupo ERG con aeropuertos y proveedores de servicios, y entre sus conclusiones de carácter más relevante están:
- El sector aeroportuario británico es altamente competitivo. Aeropuertos cercanos entre sí, con una estructura de propiedad variada (mayormente privados), compiten para captar pasajeros y aerolíneas. Esta competencia se traslada a todos los costes, incluidos los de control de torre.
- Los costes del servicio de control de torre oscilan entre un 4,5% y un 6% de los costes operativos totales, (lo que entendemos por costes aeronáuticos); siendo por ejemplo los datos de los aeropuertos de Heathrow: 5,9%, Gatwick: 5,8% y Manchester: 4,6% de los costes totales operativos. Es decir, es una partida relativamente importante sujeta a recortes.
- Los gestores aeroportuarios reconocen considerar frecuentemente el cambio de proveedor, para lo que piden informes tanto externos como internos para elegir la mejor posible de las opciones.
- Debido a los riesgos de cambiar de proveedor, el gestor aeroportuario debe de tener muy claras las ventajas cuando evoluciona de un proveedor a otro, y que los beneficios compensan de sobra posibles riesgos.
Hechos objetivos en el proceso de liberalización del RU. (datos de 2008)
- A fecha del año 2008, los 11 primeros aeropuertos del RU por movimientos tenían el servicio de control de torre gestionado por NATS (NSL). Y de los 30 primeros aeropuertos del RU (por movimientos), 14 estaban gestionados por NATS (NSL), 15 se daban ellos mismos servicio de control; y solo 1, el aeropuerto de Scatsta (EGPM), en las islas Shetland (norte de Escocia), estaba gestionado por SERCO.
- Los cambios de proveedor de servicio en esos 30 aeropuertos de los años 1997 a 2008 fueron:
Airport
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Date of transfer
|
Previous ANSP
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In-coming ANSP
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Notes
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Liverpool
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July 1999
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NATS until 1982, then Serco
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Peel Airports (self-supply)
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Switched to self-supply following acquisition by Peel Airports.
| ||
Southampton
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April 2000
|
Self-supply
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NSL
| |||
Luton
|
November 2000
|
Self-supply
|
NSL
| |||
Glasgow Prestwick
|
January 2001
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NATS
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Infratil (self-supply)
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Switched to self-supply on change of ownership
| ||
Bristol
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November 2005
|
Self-supply
|
NSL
| |||
Resumiendo:
Dos aeropuertos (Glasgow y Liverpool) pasaron a proveerse ellos mismos el servicio debido a que fueron comprados por otras empresas aeroportuarias que ya daban ese servicio en otros aeropuertos.
Dos aeropuertos (Southampton y Luton) pasaron de proveerse ellos mismos el servicio a contratar a NATS (NSL).
SERCO dejó de operar en Liverpool.
- No se encontró ningún caso en el que fueran sustituidos todos los controladores de la dependencia al cambiar el proveedor. La legislación británica preserva las condiciones laborales de los trabajadores en caso de cambio de empleador, lo que facilita los periodos de transición.
Esos son los hechos objetivos, a partir de aquí podemos interpretarlos, pero siempre serán interpretaciones sujetas a error.
Interpretaciones del caso británico:
Bajo mi punto de vista, la experiencia británica deja cosas muy claras, todas ellas consistentes con el razonamiento económico hecho al principio de este artículo:
El servicio de control de aeródromo es un servicio “complicado” y difícilmente externalizable. La mayoría de los aeropuertos prefieren confiárselo a una empresa semi-pública (NATS pertenece en un 49% al estado británico), que al pertenecer al estado y a compañías aéreas no tendrá un comportamiento centrado en el lucro. El estado no tiene una participación en NATS como una fuente de financiación. Así mismo, la actividad principal de los otros accionistas (British Airways, Ryanair, Lufthansa, Ferrovial…) no es la gestión de servicio de control de torre; pero sí estarán muy interesados en que este servicio funcione correctamente y sea de calidad, para que su principal negocio (p ej: British Airways querrá que no haya retrasos) funcione bien.
El hecho de que SERCO sólo opere un aeropuerto de los 30 primeros en el RU (el número 29), y Safeskyes no opere ninguno de los 30 primeros es simplemente revelador. Está claro que los aeropuertos no quieren subcontratar un servicio tan central y técnico a una empresa con ánimo de lucro. Desconocemos las causas pero los gerentes de aeropuertos deben tener claro el porqué.
Caso Alemán:
El mercado alemán del control aéreo de torre se ha abierto parcialmente. Los 16 aeropuertos principales del país seguirán siendo controlados por la compañía pública DFS por un periodo de 16 a 20 años; sin embargo el sector de los aeropuertos regionales se ha abierto a otros proveedores.
El punto de partida es la creación en Diciembre del año 2005 de una filial de bajo coste de la DFS llamada “The Tower Company” para dar servicio de control de torre a precios más competitivos en aeropuertos regionales.
A partir de ese año se comenzaron a certificar otros proveedores de servicios de navegación aérea : “Austrocontrol”, Airbus, Thales, y tres aeropuertos más principalmente.
En el año 2007 se licitó el servicio de control de torre en un serie de aeropuertos regionales, adjudicándose “Austrocontrol “ 10 de ellos, “The Tower Company” 9, y tres aeropuertos se certificaron como proveedores. En Julio del presente año (2012), “Austrocontrol” comenzará a operar también el aeródromo regional “Schwerin-Parchim International Airport
A destacar que la propiedad de los aeropuertos alemanes está muy diversificada: desde participaciones mixtas público privadas (aeropuertos de Dusseldorf y Hamburgo), a empresas que cotizan en bolsa cuyos principales accionistas son gobiernos regionales (Frankfurt, cuya sociedad Fraport cuenta con el estado de Hesse como dueño del 31,5%), aeropuertos pertenecientes a los landers (regionales principalmente), etc.
Conclusiones del caso alemán:
Se está tratando de crear un mercado de proveedores de servicios aeronáuticos en el que solo compiten dos empresas públicas: una filial de DFS (DFS es 100% propiedad del estado alemán), y Austrocontrol (100% propiedad del estado austríaco)
3ª parte: EL CASO ESPAÑOL
El 17 de Enero de 2011 AENA abrió el concurso para gestionar 13 torres de control, proceso que culminó el 28 de Septiembre con la asignación de los aeropuertos de: Alicante, Valencia, Ibiza , Sabadell, Sevilla, Jerez, Vigo, A Coruña, Melilla y Cuatro Vientos a la empresa Ferronats (Ferrovial y NATS); y un segundo lote compuesto por: Lanzarote, Fuerteventura y La Palma, a la empresa Saerco. La transferencia del control (incluyendo la formación de los controladores) se está llevando a cabo actualmente.
La idea es clara y sencilla, se trata de crear un mercado de proveedores de servicio de control que compitan y abaraten costes. Esta reducción de los costes será repercutida a los usuarios finales (compañías aéreas y pasajeros), que verán así un abaratamiento de sus pagos. ¿Se alcanzará este objetivo? Veamos.
La componentes básicos de un mercado competitivo son 3: un elevado número de oferentes de servicios de navegación aérea (Ferronats, Saerco, Indra,..), un elevado número de demandantes (los aeropuertos), e información perfecta (que se sepa qué servicio de control se contrata, especialmente su calidad y precio). El ejemplo clásico es un mercado de abastos, muchos tenderos exponen sus productos, la calidad y el precio son visibles (información perfecta), y muchos clientes acuden a comprar. Analicemos de uno en uno estos elementos:
Número de proveedores de navegación aérea. A fecha de Agosto de 2012 había en España 4 proveedores de navegación aérea certificados: AENA, INECO, Saerco y Ferronats. Pero esta lista el fácilmente ampliable, basta con autorizar a los proveedores nacionales de otros países de la UE interesados en el proceso español de liberalización, cosa que en principio debe ser automática por la legislación comunitaria.
Número de demandantes de servicios (aeropuertos). Aquí es donde nuestro “mercado” hace aguas. Se trata de un único operador, AENA, el que licita sus aeropuertos en bloque (monopolio de demanda); esto en principio le da más fuerza para negociar con los proveedores precios más bajos, lo cual debería redundar en un ahorro que se podría transmitir al usuario. Sin embargo, los aeropuertos de AENA operan en red, no tienen libertad de fijación de tarifas y no compiten entre ellos.
La estructura de la propiedad de los aeródromos es el factor clave en todo este proceso por un doble motivo. Primero, un aeródromo independiente, que quiera atraer compañías aéreas, tratará de ofrecerles tasas y precios bajos, para lo cual necesitará presionar a los proveedores de servicios de navegación aérea a la baja cuando los contrate. La competencia entre aeropuertos es la que determina que el ahorro que se consigue contratando a un proveedor privado sea finalmente repercutido a compañías y pasajeros. En una red centralizada la competencia no es posible.
Segundo, la posibilidad más usada en el RU por los aeropuertos medianos ha sido certificarse como proveedores de servicios de control y proporcionarse a sí mismos el servicio. Recordemos que sólo 1 de los 30 primeros aeropuertos británicos (el número 29 por tráfico) tenía a fecha de 2008 subcontratado el servicio de control de torre a una empresa con ánimo de lucro (la NATS no tiene ánimo de lucro). Ésta posibilidad, la de que los aeropuertos se certifiquen y auto-provean del servicio no tiene ningún sentido en caso de que operen en red. El aeropuerto no compite, no tiene ninguna presión por abaratar sus precios, simplemente traslada al consumidor (aerolíneas y usuarios) el coste del servicio, lo de quien lo de.
Lo que probablemente se vea en el proceso actual, es que el ahorro, en caso de que se produzca, se quede en manos de AENA o Ferronats, pero que no se produzca una bajada de tasas/precios a los usuarios. De darse esta situación, estaríamos pues ante una transferencia de rentas; rentas salariales que antes percibían los controladores aéreos serían ahora transferidas a AENA y/o Ferronats y Saerco; pero en ningún caso se habría conseguido un sector aéreo más competitivo.
La veracidad o no de este razonamiento la veremos pronto. El Reglamento (CE) nº 1794/2006 establece criterios claros basados en el coste para la fijación de precios en los aeródromos con entre 50.000 y 150.000 movimientos comerciales anuales (por debajo de 50.000 movimientos pueden quedar exentos a discreción del país); Alicante, Valencia, Ibiza y Sevilla registraron en el año 2011 más de 50.000 movimientos. Para no aplicar el criterio de coste hay que demostrar la existencia de un mercado “competitivo” en este sector. Si el coste total del servicio de control en los 13 aeródromos liberalizados, según cifras de AENA, pasa de 33,9 a 18,1 millones de euros, la rebaja de las tasas/precios de aterrizaje debe ser de más de un 45% de media, ¿se producirá?
Información perfecta. Como se repite en manuales de economía: “la transparencia es al sector público lo que la competencia al sector privado”. En este proceso de licitación, no ha sido posible que terceros (sindicatos, consumidores, compañías aéreas…) conocieran las condiciones técnicas y económicas del proceso (a mí se me negaron). En esa situación es casi imposible cualquier tipo de supervisión, no solo de carácter técnico, sino de limpieza del proceso. No podemos saber cuáles son las condiciones de la contrata, ni cuáles fueron las ofertas de otras compañías, ni los criterios aplicados (solo las compañías involucradas), y probablemente no sepamos nunca si se llegará a producir un ahorro en el servicio de control de aeródromo o no. España es de los pocos países de la UE que no tiene una ley de transparencia del sector público, el anteproyecto aprobado no ha sido desarrollado todavía. Recordemos el caso del RU, un país en el que hace pocos meses varios diputados dimitieron debido a la filtración de sus numerosos gastos “poco” justificados. En dicho estado, todos los ciudadanos tienen derecho a pedir información sobre los contratos que suscriben empresas públicas, y estas están obligadas por ley a facilitarlos.
Finalizando el aspecto puramente económico, no creo que el modelo usado para nuestro país se pueda considerar como un sistema competitivo, destinado a obtener mejoras en la calidad y precio del control de torre.
Otros posibles fallos en el proceso.
Bajo mi punto de vista, se han tomado decisiones que pueden no haber sido las más acertadas, a continuación expongo algunas.
En España, los cambios de proveedor significan (en casi todos los casos) el cambio de toda la plantilla de controladores; en el RU hasta el año 2008 (año del que dispongo información) no había habido un caso igual. Teniendo en cuenta la curva de aprendizaje de un controlador (tiempo que pasa hasta que opera al 100% de sus capacidades) puede ser de más de 12 meses, esta decisión quizás no sea la más acertada.
Por otro lado, los nuevos proveedores de servicios (Ferronats y Saerco) han contratado a controladores aéreos recién titulados, que han realizado una elevada inversión (el curso cuesta aproximadamente 45-50.000 euros), y con altas expectativas laborales y económicas. Estas altas expectativas probablemente no casen con la realidad: jornada laboral (según IFACTA) mucho más elevada que la media europea (1670 horas), régimen disciplinario realmente restrictivo, condiciones salariales fijadas en convenio (publicado en el BOE con fecha de 30 de Septiembre 2012) que fijan un suelo inicial de 22.000 euros anuales brutos. Esta situación puede aumentar la rotación de controladores en sus puestos, lo que resultaría en un elemento más de inestabilidad dentro del sistema.
Por último, ya expresamos en la primera parte del artículo que el sistema de subcontratación de tareas complejas no suele funcionar bien (“Industrial Organization, Competition, Strategy, Policy”, Lipczynski, Wilson, Goddard, chapter 18), al menos con empresas con ánimo de lucro. El mejor ejemplo es el RU. España va a subcontratar de golpe el control aéreo en aeropuertos de bastante importancia: Ibiza, Alicante, Valencia, Sevilla…; quizás hubiera sido mejor comenzar el proceso por los aeródromos más pequeños y ver cómo se iba desarrollando, el tiempo lo dirá.
Para concluir, España, como miembro de la UE, está inmersa en un proceso de liberalización destinado a aumentar la capacidad y disminuir el coste de los servicios de tránsito aéreo. Esta liberalización no tiene por qué ser mala para nadie; pero ciertas decisiones tomadas sólo se entienden en un estado de crispación (incluido estado de alerta) que no favorece nada. La economía no es un juego de suma cero (si yo gano, tu pierdes), sino que todas las partes pueden salir beneficiadas (yo gano, tú ganas). Si el proceso de liberalización no se lleva a cabo de forma correcta tendremos operadores caros e ineficaces, eso sí, privados. Aún estamos a tiempo de corregir fallos.
Bibliografía:
“Industrial Organization, Competition, Strategy, Policy” John Lipczynski, John O.S. Wilson and John Goddard. Third edition.
“You don´t always get what you pay for: the Economics of Privatization (Cornell 2000)” Elliot D. Sclar.
“Assessment of Contestability under Annex 1 of the Air Navigation Services Charging Regulation (EC) Nº 1794/2006”. ERG (Economic Research Group), CAA (Civil Aviation Authority). 2008.
Reglamento (CE) Nº 1794/2006 de la Comisión de 6 de Diciembre de 2006.
Datos OACI.
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