USA

            USA

 Introducción.

 Los puntos a resaltar sobre el sistema aeroportuario en USA son 2:

 - La propiedad de la inmensa mayoría de los aeropuertos es pública, y las compañías aéreas se oponen a su privatización.

 - Los aeropuertos en USA tienen la mayor parte de las actividades privatizadas. Las compañías aéreas se gestionan la mayor parte de los servicios dentro del aeropuerto, con lo que consiguen un elevado control de costes.

 Comienzo así:

En el año 2008, se calculaba que había en USA unos 20.000 aeropuertos (FAA, Report to Congress: National Plan of Integrated Airport Systems (NPIAS) 2009-2013), de los cuales 4150 son de uso y propiedad pública. La clasificación es simple, los principales (y más importantes) aeropuertos son públicos (K. Van Dender  2007, punto 2), como veremos luego, esta estructura de la propiedad responde a las formas de financiación de los aeropuertos. Lo primero que nos “choca” es que en el país paradigma de las privatizaciones, casi todos (prácticamente todos) los aeropuertos de uso comercial sean de propiedad pública; analicemos esto un poco más.

El NPIAS recoge información de los  aeropuertos con más de un 0,05% de los pasajeros embarcados; de entre estos aeródromos, el 53% estaban gestionados directamente por la entidad pública que ostentaba su propiedad (“General Purpose Entities”): estados, ciudades, condados, universidades,..etc;  mientras que el 47% estaban gestionadas por entidades públicas especiales creadas para esa misión (“Single Purpose Entities”, normalmente “Airport Authorities”), que se supone que tienen más autonomía. Entre los aeródromos gestionados por las “General Purpose Entities”, la proporción era: 65% pertenecían a ciudades, 18% condados, 14% estados, y un 3% era gobernada por ciudades y condados.

 Durante este estudio hablaremos de las ventajas y desventajas de las “General purpose entities” frente a las “Single purpose entities” desde un punto de vista económico. Pero también hemos de reseñar que “Single purpose Entities” (de aquí en adelante Autoridades Aeroportuarias), además de ser creadas por motivos económicos, son creadas cuando la propiedad de un aeropuerto pertenece a dos o más instituciones públicas; así se reparte el poder y se unifica la gestión.

Otro detalle que no puede pasar inadvertido es la estructura “privatizada” o de “concesiones” dentro del propio aeropuerto. El ICAO Case Study: US (2008) indica que cerca del 90% de los trabajadores de aeropuertos grandes y medianos trabajan para compañías privadas distintas al aeropuerto. Muchas veces las propias compañías aéreas se gestionan sus actividades aeroportuarias, siendo el aeropuerto únicamente el que cede las infraestructuras. La oposición de las aerolíneas viene indicada en el “FAA report to Congress about Privatization Pilot Program 2004”, que resalta el temor de las compañías aéreas a una subida de tasas en caso de privatización (“Legal Research Digest 7 pag17).

 Diferencias en el concepto de slot. Otra particularidad del sistema americano frente a la U.E. es el concepto de slot. En U.S.A, este incluye exclusivamente el derecho a uso de la pista, en una determinada franja horaria. El concepto de slot (franja horaria) definido en la U.E. engloba el uso de toda la infraestructura accesoria necesaria para continuar el vuelo. Ver NOTA 1.

 Formas de financiación de los aeropuertos.

Los costes operativos aeroportuarios son cargados a las compañías aéreas a través de las tasas.  Dichas tasas deben ser establecidas bajo el principio de “coste del servicio”, y dar detallada cuenta de cómo son imputados esos costes (“Final Policy Regarding Airport Rates and Charges” Department of Transportation/FAA 1996). Esto solo cubre el “día a día” del aeropuerto.

Las formas de financiación de cualquier  proyecto de inversión son 3 : “Airport Improvement Program” (AIP),  “Passenger Facility Charges” (PFC), y bonos libres de impuestos (“Tax Exempted Bonds”). El “Airport Council International- North America” (ACI-NA) en su “2009 Capital Development Survey” calculaba que de las inversiones requeridas para los aeropuertos de USA en el periodo 2009-2013, el 30% sería pagado a través de bonos, el 21,7% a través de AFC, y el 22,2% gracias a los AIP.

1.       “Airport Improvement Program” (AIP).

Es un fondo de dinero administrado por la FAA y destinado a la planificación y desarrollo de los aeropuertos. El dinero se asigna a un aeropuerto en función del número de pasajeros, proyecto a financiar, etc.

 Lo realmente importante de los AIP, además de su cuantía, es que un aeródromo, para solicitarlo, ha de reunir una serie de requisitos conocidos como “Grant Assurances”.

 Los requisitos de la “Grant Assurances” son entre otros:

-          Para pedir AIP hay que tener poder y autoridad legal para desarrollar el proyecto (para el que se pide financiación). Esto significa ser el propietario del aeropuerto, o tener un “leasing” a largo plazo.

-          La llamada “revenue retention” o “revenue prohibited diversión”.  Todos los ingresos del aeropuerto deberán ser usados para el aeropuerto, sistema aeroportuario, o cualquier otro elemento que sea propiedad y gestionado por el dueño del aeropuerto y esté directa y sustancialmente relacionada con el transporte de pasajeros o mercancías.

Esto es un gran freno a la privatización, un aeropuerto privado no podría solicitar fondos del AIP, pues si los solicita, lógicamente no podría quedarse con los beneficios generados por las actividades.

-          Debe hacer el aeropuerto accesible al uso público en condiciones razonables y sin discriminación.

-          No puede garantizar derecho exclusivo a un operador (compañía aérea) para la actividad aeroportuaria (está relacionado con el punto anterior, p ej: un aeropuerto que pertenece a una compañía aérea, si lo usa esa compañía en exclusividad, no podría pedir AIP).

-          Mantener una estructura de tasas y precios que lo haga auto-sostenible en función de sus características ( volumen de tráfico..).

 Especialmente, la “revenue retention” es un gran freno a las privatizaciones.

2.       Passenger Facility Charges (PFC).

El estado, a través de la FAA, puede autorizar al aeropuerto a cobrar esta tasa a los pasajeros (máximo de 4,5 dólares por pasajero).

La FAA es la encargada de autorizar a los aeropuertos el cobro de esta tasa para la financiación de proyectos definidos e identificables. Estos proyectos supervisados por la FAA excluye proyectos no aeronáuticos que generan rentabilidad (p ej: un parking para coches).

3.       “Tax Exempted Bonds”.

Las leyes de la nación y de los estados, amparan la emisión de bonos libres de impuestos, que se hacen por parte de los aeropuertos públicos. El mercado de bonos de aeropuertos de USA tiene una larga tradición, un marco legal claro, y ha funcionado bastante bien en los últimos años.

 Como ejemplo de esto es que de los años 2004 a 2009, los aeropuertos de USA  emitieron bonos por valor de 9.400 millones de dólares. Dichas emisiones suelen ser calificadas por Fitch, Moody´s y Standard & Poor.

 Resumiendo, la estructura legal de la financiación de los aeropuertos en USA no prohíbe, pero si dificulta en gran manera el funcionamiento de aeropuertos privados de grandes dimensiones. Las tres formas de financiación de proyectos (AIP, PFC y “Tax exempted bonds) depende de la autorización gubernamental y está sujeta a requisitos estrictos incompatibles en algún caso con el concepto de beneficio ( p ej: AIP).

 Tipos e intentos de privatización.

Privatization Pilot Program (PPP).

En 1996, a través de la “Federal Reauthorization Act of 1996”, el gobierno autorizó a la FAA a llevar a cabo un experimento de privatización (a través de leasing, no venta total) de 5 aeródromos, entre ellos tenía que figurar un gran aeropuerto.

 Esta nueva regulación incluía:

-          Bajo la aprobación de al menos el 65% de las compañías aéreas, los dueños del aeropuerto estaban exentos de la “revenue prohibition”.  También estaban exentos de devolver subvenciones recibidas en el pasado.

-          Los nuevos operadores privados estaban exentos de la “revenue prohibition”.

-          Las tasas aeroportuarias no podrían subir por encima de la inflación (salvo de ser aprobado por el 65% de las cías aéreas).

Los resultados hasta el año 2009 han sido más que magros, sólo el aeropuerto Stewart International Airpot (estado de Nueva York), fue cedido en el año 2000 en leasing de 99 años a la empresa National Express Group. Esta empresa devolvió la explotación de al sector público a los 7 años.

 Otro caso es el del aeropuerto de Chicago “Midway Airport”. Se ha intentado privatizar sin éxito, y la razón de esta privatización no es una mejora en la gestión. El estado de Illinois deja claro en el “Illinois Local Government Facility Lease Act; ILL. COMP. STAT. 615/20 (2006)” que las razones de la venta son necesidades de capital, específicamente para pagar el programa de pensiones de los empleados municipales (información hasta el año 2009).

 Otras formas de privatización limitadas:

Contratos de Gestión.

Una entidad pública puede subcontratar la gestión de un aeropuerto a una empresa privada. El aeropuerto de Harrisburg por ejemplo fue cedido por sus dueños (dos autoridades aeroportuarias públicas) a BAA para su gestión por 10 años.

“Project Finance Privatization”

También llamado BOT (“Build, operate, transfer). Consiste en que una empresa privada se hace cargo de la construcción de una infraestructura (p ej: una nueva terminal), y como pago se le permite operarla en régimen de concesión un periodo de tiempo. Pasado ese tiempo, la propiedad y gestión vuelven al aeropuerto.

Establecimiento de Autoridades Aeroportuarias.

Esto no es una forma de privatización propiamente dicha, consiste en que las: ciudades, condados, estados,.., etc que posean un aeropuerto, creen una Autoridad independiente que los gestione de una forma (supuestamente) más independiente, eficiente y profesional (al tener menos injerencias políticas). Pero no es un cambio de estatus, las Autoridades Aeroportuarias son entes públicos.

El sistema aeroportuario de USA se divide casi al 50% entre Autoridades Aeroportuarias y aeródromos controlados por : ciudades, condados, estados, etc.

 Siempre se ha pensado que el establecimiento de Autoridades Aeroportuarias significaba una mejora en la gestión, y una profesionalización de ésta, pero no está nada claro, y de suceder, las diferencias son pequeñas

En un estudio de 2005 (Steven Craig, James Airola y Manzur Tipu), los autores encontraron que las Autoridades Aeroportuarias operaban con mayor eficiencia y conseguían ahorros de coste de casi el 20%, sin embargo, también destacaban que parte de ese beneficio de dirigía a mayores salarios y beneficios de los empleados de la Autoridad (Legal Research Digest 7, pag 26).

 Como conclusión, podemos decir que  la evolución del mercado aeroportuario en USA no ha evolucionado hacia la privatización por varias razones:

-          La estructura legal.

-          La oposición de las compañías aéreas, que se gestionan gran parte de sus actividades dentro de los aeropuertos, y temen que privatización signifique mayores tasas.

-          El escaso interés de las autoridades (estados, condados, ciudades), de desprenderse de un activo tan importante.

Además de esto hay que tener claro que los objetivos de un ente público que posee un aeropuerto y los de una empresa privada pueden diferir. Una empresa privada busca el beneficio económico. Un ente público, más que el beneficio busca la “sostenibilidad” de las infraestructuras, pero también busca una buena accesibilidad para los ciudadanos de la zona (que el aeropuerto sea una puerta de conexión y desarrollo de la zona), lo que significa precios más bajos.

 Cuando se privatiza (vende) un aeropuerto, el nuevo dueño, además de hacer frente al coste de explotación, tendrá que hacer frente a la amortización del capital (precio del aeropuerto), toda la lógica indica que un aeródromo privatizado subirá precios. Y así lo dejan claros los estudios vistos de K. Van Dender (2007) y Bel y Fageda (2010).