TRABAJO DE INVESTIGACIÓN DE CARLOS LUIS BELTRÁN GARCÍA: “LA PRIVATIZACIÓN AEROPORTUARIA”.
(e-mail: Carlosbeltran@hotmail.com)
1. Introducción: historia y razones de la privatización aeroportuaria
2. La gestión Aeroportuaria, modelos de gestión: pros y contras.
3. Formas de regulación, evolución.
4. Casos relevantes: Canadá, UK, y U.S.A.
5. Caso España, AENA y perspectivas de futuro.
1. Introducción.
En este trabajo de investigación voy a tratar de analizar la gestión aeroportuaria, su evolución, los distintos modelos de gestión existentes, y las implicaciones (resultados sería más correcto) que cada modelo conlleva.
Reseña de carácter histórico
Hasta aproximadamente 1980, los aeropuertos fueron considerados bienes de carácter (y utilidad) pública, como carreteras o puentes. Al ser propiedad pública se consideraba que los precios que aplicaban a sus clientes (aerolíneas y pasajeros) era cercano al precio de coste, por lo que no había debate sobre si estos funcionaban de forma económicamente eficiente o no.
Sin embargo, desde finales de los años 70 y principios de los 80 se produjo, primero en EEUU y luego en Europa, una desregularización del mercado de las compañías aéreas, lo que llevó a que el número de éstas se disparara, y también se incrementara el tráfico aéreo (tanto de personas como mercancías) a tasas de crecimiento muy elevadas.
A esto se le unió la posterior política de “Open Skies” o “Cielos Abiertos” entre los países Europeos, EEUU y Canadá, etc; que permitió a los países firmantes la libre instalación de sus compañías en esos espacios aéreos.
Y todo esto en un entorno de crisis internacional.
A partir de los años 80 nos encontramos pues con dos tendencias opuestas. Por un lado el incremento de la demanda de infraestructuras para el transporte aéreo; y por otro, la crisis de finales de los 70 presionó mucho los presupuestos de los distintos países, que se vieron obligados a reducir este tipo de inversiones para reducir sus déficits.
Al ser considerada la industria aeronáutica una industria “madura”, se pensó que la privatización, parcial o total, del sector aeroportuario mejoraría la eficacia del sistema por varias razones:
· La gestión privada facilitaría la obtención de capitales para acometer las enormes inversiones necesarias para absorber el incremento de tráfico que se estaba produciendo. Inversiones que el estado no podía pagar.
· Se considera que la gestión privada es más flexible frente a cualquier cambio en la demanda del sector, y que opera con mayor eficiencia económica (p ej: reducción de costes).
· Una tercera motivación, no relacionada con la eficiencia económica pero perfectamente extrapolable a la situación de España hoy en día, era la necesidad urgente de los gobiernos de recaudar dinero mediante la venta de sus propiedades.
La privatización de los aeropuertos va acompañada de una nueva problemática, ¿cómo conseguir que los aeropuertos no usen prácticas monopolísticas en su gestión? Es decir, ¿cómo evitar que las nuevas empresas privadas usen su poder de mercado para subir las tasas y acumular beneficios desproporcionados, perjudicando a pasajeros y compañías aéreas?
Esta cuestión da por hecho que los Aeropuertos tienen poder de mercado (una especie de monopolios naturales), elemento que analizaremos más tarde, y que no está del todo claro.
Resumiendo, en este texto analizaremos las formas de gestión privadas y las regulaciones existentes
Esperando le resulte interesante, comienzo.
2. LA GESTIÓN AEROPORTUARIA, MODELOS DE GESTIÓN
(Airport Governance Reform in Canada and Abroad: Parliamentary Information and Research Service; Michael Tretheway 2001 Airport Ownership, Management and Price Regulation).
Organizaremos nuestra clasificación en función de 2 parámetros:
· Propiedad:
ü Pública.
ü Privada
· Gestión:
ü Pública.
ü Corporaciones privadas independientes sin ánimo de lucro.
ü Privada (con ánimo de lucro).
Habiendo un amplio abanico de situaciones intermedias, como corporaciones público/privadas, concesiones temporales para la explotación, participaciones accionariales mixtas, etc.
En función de estos parámetros podemos distinguir de forma simplificada varios grupos, organizados aquí de menor (o nulo) a mayor grado de privatización.
MODELOS PÚBLICOS (2)
Propiedad pública y gestión pública.
Es el caso de España (AENA), Finlandia, Suecia, algunos aeropuertos de USA, etc.
Se caracterizan por estar centrados en la función primaria del aeropuerto, la conexión aeroportuaria (lado “aire”), con escaso interés en la parte comercial.
Los precios que cobran (tasas) suelen estar basados en el coste del servicio (ROR: rate of return).
Propiedad pública y gestión a través de corporaciones públicas.
Este es el caso de USA.
Los aeropuertos pertenecen a entes públicos (estados, ayuntamientos, condados, e incluso universidades), y son gestionados por éstos o por empresas públicas específicas.
Se caracterizan por una gran interrelación con las compañías aéreas, las cuales autogestionan gran parte de sus operaciones en el aeropuerto (handling, seguridad, facturación, etc). Esto se manifiesta en contratos de larga duración entre las compañías y los aeropuertos, para fijar precios y utilización de instalaciones.
Es de destacar que los escasos intentos de privatización (venta) de los aeropuertos no han tenido éxito y han contado con la oposición de las compañías aéreas.
MODELOS PRIVATIZADOS (4)
Propiedad pública y gestión a través de corporaciones privadas sin ánimo de lucro
Es el caso de Canadá.
Los aeropuertos pertenecen a los gobiernos provinciales y regionales principalmente (alguno al estado), y se gestionan a través de contratos de larga duración (“leasing” de 60 años prorrogables) con dos tipos de empresas privadas, sin ánimo de lucro y autónomas financieramente: LAAs y CAAs (“Local Airport Authorities” y “Canadian Airport Authorities”).
Las principales quejas que ha recibido su gestión es que tienden a sobre-invertir, con un incremento de los precios y tasas.
Actualmente se está procediendo a su reforma en torno a dos pilares: una mayor transparencia, y una mayor participación de las compañías aéreas en las decisiones que estos entes toman.
Propiedad pública del aeropuerto y su infraestructura, pero vendido en “leasing” a largo plazo a entidades privadas(ánimo de lucro).
Se trata del caso de Australia.
Las concesiones son por periodos de 50 años. Los precios que aplican a los pasajeros y las compañías aéreas se fijan cada 5 años (están limitados).
Aeropuertos parcialmente privados con el gobierno manteniendo una mayoría accionarial (y de control).
Es el caso de Atenas, Roma , Hamburgo, y algunos aeropuertos de Argentina, Chile, México, etc. El aeropuerto es una entidad con ánimo de lucro en el que la mayoría accionarial la retiene el estado.
Aunque los inversores privados no tengan el control de la gestión, su participación es suficiente para dinamizar la gestión y hacerlo enfocarse más en el lado comercial.
Aeropuertos parcialmente privatizados con el gobierno manteniendo una minoría accionarial (sin el control).
Es el caso de los aeropuertos de Auckland y Wellington (Nueva Zelanda), Copenhague, y algunos aeropuertos alemanes.
El aeropuerto es una sociedad con ánimo de lucro en la que la gestión corre a cargo de los inversores privados. Distintas instituciones estatales (en el caso de Nueva Zelanda, los ayuntamientos) mantienen minorías accionariales. En el caso neozelandés, el estado no realiza inversiones.
Se trata de aeropuertos focalizados en su vertiente comercial, y cuyo estatus permite inversiones privadas a largo plazo.
Aeropuertos totalmente privatizados (tanto la propiedad como la gestión)
Es el modelo existente en el R.U.
El R.U fue el primer país en privatizar sus aeropuertos en 1987, al vender las acciones de “British Airports Authority” (de capital público y estatal) a capital privado; esta empresa (BAA) poseía 7 aeropuertos. Después, gran cantidad de gobiernos y corporaciones locales de dicho país han hecho lo mismo con sus aeródromos.
Aeropuertos totalmente privatizados y con ánimo de lucro compiten entre sí para atraer clientes: compañías aéreas y pasajeros.
Amén de estos 6 modelos explicados hay multitud de variantes, casi tantas como países.
Pero en líneas generales, consideraremos que un aeropuerto ha sido privatizado en 2 casos: primero, cuando la gestión ha pasado a manos privadas (vía concesión o “leasing”); segundo, cuando la propiedad del aeropuerto está en manos privadas (propiedad y gestión).
3. FORMAS DE REGULACIÓN, EVOLUCIÓN.
Una vez que el gobierno ha privatizado un aeropuerto para dar cabida a capital privado y aumentar las inversiones necesarias:
- ¿Cómo garantizar que dicho aeropuerto opera con criterios de eficiencia económica?
Es decir, ¿cómo garantiza el estado que la supuesta mejor eficiencia de la gestión privada repercute en un mayor “bienestar social”? Queremos que el aeropuerto, como cualquier empresa sujeta a un entorno competitivo, incremente la calidad y reduzca los precios de sus servicios. ¿Cómo impedir que se produzca un incremento de tasas y precios que dispare los beneficios de los aeródromos?
Las tasas aeroportuarias suponen aproximadamente un 11% de los ingresos de las compañías aéreas (Datos IATA 2007; Bel y Fageda 2010, punto 1 pag 2). Es una partida importante, y afecta tanto al precio del producto final (billete de avión), como a la competitividad de la aerolínea y sus decisiones de inversión. Así pues, una vez que el gobierno ha privatizado un aeropuerto para dar cabida a capital privado y aumentar las inversiones necesarias: ¿cómo garantizar que los precios y las tasas no se disparan en beneficio de los nuevos dueños? (y perjuicio de los usuarios).
Ahora veremos los distintos sistemas de regulación adoptados por los estados para tratar de conseguir mejorar la eficiencia económica de los aeropuertos, y que esa mejor gestión redunde en unas menores tasas o precios .
ANÁLISIS Y EVOLUCIÓN DE LAS DISTINTAS REGULACIONES ECONÓMICAS APLICADAS:
Nota aclaratoria: En general distinguiremos 2 mercados, el aeronáutico y el comercial. El mercado aeronáutico es estrictamente lo relacionado con la operativa de los aviones y los pasajeros en torno a lo que acompaña subirse a un avión: tasas de aterrizaje, tasa de parking (del avión), uso de “fingers” y autobuses, repostaje del avión, tasas de seguridad (control de pasajeros), uso de la terminal por parte de los pasajeros,.., etc. El Mercado comercial se entiende por: tiendas comerciales, bares, restaurantes, parking del aeropuerto (de pasajeros), rent-a-cars,.., etc.
3.1. R.O.R (rate of return), or Cost- based.
Algunos autores los consideran dos sistemas de determinación de precio similares. Básicamente uno deriva del otro.
Cost-based es el usado mayoritariamente en USA, e históricamente se ha usado para Cías aéreas, ferrocarril y otros medios de transporte (M. tretheway, 4.5).
El mismo es sencillo, se permite que el operador aeroportuario cobre al cliente exclusivamente el coste de prestar el servicio (incluido amortización de capital).
R.O.R se podría definir cómo el anterior, pero permitiendo a los inversores obtener un beneficio (o tasa de retorno de capital) “razonable”, es decir, similar a la media de otros aeropuertos o negocios similares (D. Gillen 2009, pag 12).
Es el sistema que se ha usado tradicionalmente en el mercado eléctrico, infraestructuras de telecomunicaciones, infraestructuras de gas, etc . (M. Tretheway, 2001, 4.4)
Según M Tretheway (2001, pag 21, 22) los principales problemas del sistema R.O.R son:
1. ¿Qué porcentaje de beneficio fijar?;
2. ¿Cómo se determina el capital invertido? ( p ej: ¿Se incluyen costes de reemplazamiento o no?).
3. El regulador deberá determinar la necesidad de cada inversión, para que así el operador pueda incluirla en el capital invertido y poder “recuperar” la inversión. (Proceso lento y caro).
Otro problema ya comentado es el efecto Averch- Johnson (Averch-Johnson 1962), nombrado por Yang and Zang (2010, pág 20). Para incrementar los beneficios, a la empresa le basta con sobre-invertir y cargar un precio superior a los usuarios.
Sobre el sistema Cost-based se podrían señalar los siguientes “fallos”
a) Como bien dice Michael Tretheway ( Airport Ownership, Management and Price Regulation 2001 4.5 Cost of service regulation), “if you could produce a receipt, you would be reimbursed”. El aeropuerto no tendrá ningún interés en reducir costes, todo lo contrario, lo más normal es que se disparen, y que se produzca un exceso de inversión en infraestructuras (David Gillen 2007 “Comparative Political Economy of Airport Infraestructure in the European Union: Evolution of privatization, Regulation and slot reform”).
b) Se produce un problema de ineficiencia económica (“inefficient Price structure” ) (David Gillen 2007 “Comparative Political Economy of Airport Infraestructure in the European Union: Evolution of privatization, Regulation and slot reform”). El precio del servicio es independiente de su nivel de congestión (este puede variar según las horas), lo que lleva a una ineficiencia económica.
c) Esta forma de regulación es cara, lenta, y no beneficia a los consumidores (Tretheway 2001, 4.5).
Además, cómo bien señala D. Gillen (2007 “Comparative Political Economy of Airport Infraestructure in the European Union: Evolution of Privatization, Regulation and Slot Reform), los aeropuertos de comercialización y gestión pública (usan estos 2 métodos), tienen tendencia a sobre invertir.
El sistema de fijar precios de los servicios de acuerdo a su coste es el recomendado por OACI en su informe del año 2009 (ese, y el “single-till price cap”).
3.2. Price Cap regulation.(David Gillen 2007 “Comparative Political Economy of Airport Infraestructure in the European Union: Evolution of privatization, Regulation and slot reform”; Michael Tretheway 2001: Airport Ownership, Management and Price Regulation 2001 4.6; Gillen 2009 “the evolution of airport ownership and governance: airport regulation: experiences across jurisdictions”).
Este sistema está diseñado para “disciplinar” a los aeropuertos en su política de precios y evitar que los incrementen.
Esencialmente consiste en fijar un precio máximo para el servicio, y revisarlo cada cierto tiempo (normalmente 5 años). Durante ese periodo de asignado, se permite que el precio máximo se actualice en torno a 2 parámetros: inflación y posibles ganancias de eficiencia por parte de la empresa.
En el R.U se aplica mediante una fórmula simple: CPI-X. (M. Tretheway 2001. Airport Ownership, Management and Price Regulation 2001 4.10) Explicado sería: se le permite a la empresa aumentar el precio en función de la inflación (RPI: Retail Price Index, ó CPI: Consumer Price Index), y se le resta las posibles ganancias de eficiencia por parte de la empresa (factor X), que se podrían obtener de: economías de escala, adelantos tecnológicos…, etc).
Quedando la fórmula: CPI-X.
El mayor logro “teórico” de este sistema de fijación de precios es que no regula beneficios, sino que establece incentivos para que se minimicen costes (y así se maximicen beneficios) (D. Gillen 2007, pag 8).
Además, se considera que este tipo de regulación tiene un coste bajo, tanto para el regulador como para el operador; y tiene un alto grado de flexibilidad. (M. Tretheway 2001, 4.6).
Dentro de este sistema hay 2 variantes.
Single-till Price cap regulation.
Para acabar con los problemas del sistema anterior (R.O.R., o Cost-based) surgió este tipo de regulación. Está encaminada a incentivar al aeropuerto para mejorar su eficiencia económica.
Funcionamiento: se aplica un “Price cap” (precio máximo) para todas las actividades del aeropuerto, las comerciales y las no comerciales. Cada 3 ó 5 años se revisan los precios bajo la fórmula anterior (CPI-X), y, muy importante, los beneficios de la parte comercial del aeropuerto se usan para bajar las tasas aeronáuticas. Es decir, se trata de 2 mercados con precios regulados en los que uno de ellos (comercial) subvenciona al otro (aeronáutico).
El proceso es simple, el aeropuerto tiene fijados los ingresos (precio que aplica) para los próximos 3/5 años, por lo que estará muy interesado en operar eficientemente, y prestar el servicio a un menor coste, para así maximizar beneficios.
Este fue el modelo defendido por Michael Beesley, asesor de Margaret Thatcher en la privatización de BAA, y estaba destinado a impulsar la mejora de la productividad dentro de los aeropuertos (Tretheway 2001 4.11)
Pero a este planteamiento le han surgido últimamente muchas críticas.
La primera, ¿por qué el mercado comercial debe estar sujeto a regulación? El “lado comercial” de un aeropuerto no es un sector monopolístico, aunque parezca lo contrario. Según indica Michael Tretheway (2001, 6.0, 6.1), diversas encuestas indican que el pasajero medio viaja 5 veces al año en avión, y que planifica sus viajes; decide, en función de los precios, si comerá allí o no; y también si hará compras allí en la ciudad, en función de las tiendas y los precios que prevea encontrar.
En el aeropuerto de Vancouver, fue descubierto que los pasajeros japoneses elegían el aeropuerto de conexión de sus vuelos en función de los restaurantes de comida japonesa (Tretheway 2001, 6.1)
Estos análisis llevaron a BAA a ser la primera en obligar a los negocios alojados en sus aeropuertos a usar “Street pricing”, es decir, a cargar los mismos precios que en los otros locales que la firma arrendataria tenía en la ciudad. Los ingresos comerciales se dispararon, con las evidentes ganancias para todos. Esta práctica se usa hoy en día en casi todos los aeropuertos del mundo.
Si un mercado es competitivo, no hay ninguna razón para regularlo (como no se regulan los precios de cualquier tienda del centro de una ciudad)
La segunda crítica es la aplicación de este sistema en aeropuertos congestionados, genera más congestión.
En los aeropuertos más congestionados, los beneficios comerciales serán muy elevados, esto llevará a que las tasas aeroportuarias sean cada vez más bajas, y atraigan más aviones, con lo que se congestionará más.
Es el llamado “peak pricing”. Lo razonable, desde el punto de vista económico es que en aeropuertos congestionados las tasas suban, y se desincentive la congestión.
Este problema fue analizado por varios economistas, llegando a la conclusión que aplicar el método “single-till Price cap regulation” en aeropuertos congestionados aumentaba esa congestión , especialmente en el R.U (Beesley 1999, Starkie 2001, Gillen 2009, Tretheway 2001 4.11). Mientras que aplicarlo en un aeropuerto no congestionado aumentaba el bienestar social (Czerny 2006).
Nota: De los “fallos” observados en el método de regulación anterior surge una variante:
“ Dual-till Price cap regulation”
Este sistema separa las funciones aeronáuticas de las no aeronáuticas. Determina el nivel de las tasas aeronáuticas considerando sólo ingresos y costes aeronáuticos (D. Gillen 2009, pag 12 “The evolution of Airport ownership and governance”).
No hay subsidios desde el lado comercial al aeronáutico (M Tretheway 2001 4.11).
Normalmente el mercado “comercial” se deja sin regulación en precios, ya que se considera, por los argumentos desarrollados en el punto anterior, que es un mercado competitivo.
Pero ambos mercados están íntimamente ligados. Como bien dice M Tretheway 2001 4.11, la demanda de servicios no aeronáuticos depende de la demanda de servicios aeronáuticos, y NO al revés.
A esto se une que los ingresos por actividades comerciales suelen ser superiores a los ingresos por actividades aeronáuticas. La investigación de Van Dender´s (2007) sobre los 50 mayores aeropuertos de EEUU encontró que éstos representan más del 50% de los ingresos de los mismos en el periodo 1998-2002. Diversos estudios sobre los aeropuertos europeos indican también que las actividades comerciales tienden a ser más “beneficiosas” que las actividades aeronáuticas (Jones et al. 1993; Starkie 2001; Francis et al 2004); aunque Starkie (2001) indica que la regulación existente influye en este punto.
M. Tretheway (2001, 4.11) indica que con esta regulación el aeropuerto tendrá incentivos para invertir y aumentar la capacidad aeronáutica, para así aumentar los ingresos. También lo hace el estudio de Oum et al (2004), que empíricamente muestra que este tipo de regulación en aeropuertos congestionados genera más incentivos para la inversión en capacidad aeronáutica y la contención de costes que la ausencia de regulación.
Starkie concluye también que el aeropuerto tiene incentivos para mantener las tasas aeronáuticas bajas y así estimular la demanda.
Pero el razonamiento de Starkie va más allá, basado en este punto anterior y en la competitividad de los mercados comerciales, llega a la conclusión de que NO es necesaria ningún tipo de regulación en este mercado. Interesante aportación que analizaremos más tarde.
Para resumir, en aeropuertos CONGESTIONADOS, el sistema “Dual-till Price cap regulation” se considera más deseable que el sistema de Single-till Price cap regulation. Así lo demuestra analíticamente CZerny (2006) desde un punto de vista de bienestar social; y los estudios de Yang and Zang (2010).
NOTAS generales sobre estos 2 sistemas (Single y Dual).
Según D. Gillen 2009 (The Evolution of airport ownership and Governance; Airport regulation, Experiences across Jurisdictions, pag 13), el sistema de “Price-cap regulation” está muy enfocado en el corto plazo. Parece ser que no genera incentivos para que las empresas operadoras inviertan a largo plazo, pero no está claro; y de hecho parece que varía en función de si es Single-till o dual-till.
En la mayoría de los casos, para el cálculo de los “Price-caps”, tanto single como dual till, estamos de hecho basándonos en un sistema Cost-based o R.O.R.; (Bilotkach et al, 2010, pag 6) me explico; a la hora de fijar esos “Price caps” o precios máximos, los reguladores tienden a considerar los datos históricos de capital invertido y precios usados con anterioridad. Así que la diferencia en la práctica de los precios resultantes de ambas regulaciones no difiere mucho en la práctica. Así lo demuestran los análisis empíricos de Bel y Fageda (2009, pag 18), y Bilotkatch et al. (2010, pag 16), que no encontraron variaciones significativas en los precios de las tasas fijadas en uno u otro sistema.
De forma general, se considera más eficiente desde el punto de vista económico, a: regulación “single-till Price cap” en aeropuertos no saturados; y se considera más eficiente la regulación “dual-till Price cap” en aeropuertos saturados.
Por supuesto, las compañías aéreas prefieren el sistema “single-till”, pues debido a sus subsidios cruzados, redunda en un menor precio de las tasas.
3.3. Ex post, light handed, price monitoring o trigger regulation.
Se da principalmente en dos países, Australia y Nueva Zelanda. En Australia ha evolucionado desde la regulación “dual-till Price cap “, y como una mejora de esta.
El funcionamiento viene perfectamente descrito por M Tretheway (2001, 4.7), y se podría resumir como sigue.
El sistema regulatorio se basa en la amenaza de intervenir en caso de incremento de precio injustificado o precios excesivos. El gobierno tiene la potestad de intervenir y fijar precios, pero no la hará hasta que la queja de un cliente sea recepcionada y exija una respuesta. La clave es “el autocontrol” por parte de las empresas operadoras, sabedoras estas de que precios excesivos no serán tolerados.
Las ventajas de este sistema (según Tretheway) son varias. En primer lugar, los costes regulatorios no existen, ni para el regulador, ni para el operador, hasta que una denuncia es hecha. En segundo lugar, el operador aeroportuario es incentivado a operar de forma eficiente y a quedarse una parte de sus ganancias de eficiencia.
El sistema presenta una serie de características para evitar que la activación del mecanismo correctivo sea de uso indiscriminado, a saber:
· Hay requerimientos mínimos de coste elevado para presentar una denuncia, eso disuade de denuncias absurdas.
· El demandante debe demostrar que su denuncia es de “interés general”, lo cual es complejo y caro de demostrar.
· El denunciante debe demostrar que se le ha causado un daño material para que la queja sea considerada. Esto evita denuncias por desacuerdos mínimos en precios.
· Si el regulador falla a favor del operador aeroportuario, el denunciante correrá con todas las costas del proceso regulatorio.
· Su usan ofertas de arbitraje. El denunciante debe dar una oferta sobre qué precio debería de ser el correcto. El acusado entonces tiene tiempo de responder (contra-ofertar). El árbitro (regulador) solo puede elegir una de las ofertas, y no puede “dividir” la diferencia. Es decir, el denunciante se puede quedar sin nada.
La experiencia en estos dos países es distinta y muy interesante.
En Australia, los aeropuertos habían sido cedidos en leasing por periodos de 50 años, y habían usado un sistema regulatorio tipo “doublé-till Price cap”. Pero la experiencia australiana con este tipo de regulación económica (Price-cap) en otros sectores había conducido a decrementos en la calidad del servicio y descensos en la inversión ( Airport governance reform in Canada and abroad; Parliamentary information and research service; pag 8, Australia). Además, los costes regulatorios eran elevados pues las intervenciones eran frecuentes.
Frente a estos “fallos” del sistema, el “Price-monitoring” fue considerado más flexible pues permitía evaluar elementos externos en la fijación de precios.
La “Australian Productivity Comission” recomendó este tipo de regulación en el año 2001, fue implementada en el año 2002, y revisada y prologada como sistema regulatorio en el año 2007.
En Nueva Zelanda, los aeropuertos de Auckland y Wellington fueron vendidos a finales de los años 90, sus ayuntamientos mantienen todavía minorías accionariales. El aeropuerto de Christchurch es público, gestionado por una corporación perteneciente al estado de Nueva Zelanda y al ayuntamiento.
En principio no fue aplicada ninguna regulación sobre precios, pero sus actividades están sujetas a la parte IV de la “Commerce Act 1986”, una ley destinada a promover la competencia en los mercados para el beneficio a largo plazo de los consumidores. Esto equivale a una “lighd handed regulation”.
La experiencia en este caso es ambigua, el Ministerio de Comercio encargó un informe a la “Commerce Comission” sobre el precio de las actividades aeronáuticas. Este informe (Abril 2002) recomendó un control de precios en las actividades aeronáuticas del aeropuerto de Auckland, pero no en el de Wellington o Christchurch. Finalmente, en el año 2003 el Ministerio de Comercio rechazó cualquier regulación pues el coste de ésta superaría (y por tanto no justificaría) los beneficios potenciales (Airport governance reform in Canada and abroad; Parliamentary information and research service; pag 9, New Zeland).
Sin embargo, más recientemente, la “Commerce Act Review (2007)” ha recomendado un control de precios más estricto en los 3 aeropuertos nombrados, y que dicho control sea administrado por por la “New Zealand Commerce Comission”; a fecha del año 2009 dichas regulaciones no se habían implementado.
Nota: algunos autores consideran el caso de Nueva Zelanda como un ejemplo de “No regulación” o ausencia de regulación.
3.4. Otros casos.
Dentro de los múltiples sistemas de regulación de precios existentes, el de Montevideo (Uruguay) destaca por su simpleza. Las tasas están limitadas por comparación con los aeropuertos cercanos (en un radio de 500 km) y de cierto volumen de tráfico (más de 2 millones de pasajeros); p ej: Buenos Aires (M. Tretheway, 2001).
3.5. Ausencia de regulación, un debate teórico.
A partir de 1999, dos famosos economistas británicos, Beesley y Starkie, comenzaron a abogar por la desregulación de los precios en los aeropuertos británicos. Su razonamiento es sencillo.
Beesley argumentaba que el sistema de Price-cap distorsiona los precios y genera efectos económicamente indeseables (peak pricing, etc).
Por otro lado, Starkie indica que los operadores aeroportuarios tendrán incentivos naturales para estimular la demanda aérea, en parte reduciendo los precios aeronáuticos. La explicación es bien sencilla: la demanda de servicios no aeronáuticos (tiendas, bares, rent-a –cars, etc..), depende del número de pasajeros (esto es, de la demanda de servicios aeronáuticos); una demanda/mercado depende de la otra. El aeropuerto estará incentivado de forma natural a bajar los precios aeronáuticos para así aumentar la demanda de su sector no-aeronáutico. Starkie concluye que la regulación no es necesaria (M. Tretheway 4.11).
Pero hagamos un análisis más profundo: (D. Gillen 2009)
1. ¿Tienen los aeropuertos poder de mercado?
2. ¿Compiten los aeropuertos?
1. Poder de Mercado. (M. Tretheway 6.0)
La visión tradicional de los aeropuertos es que son monopolios naturales, y que pueden hacer poco por atraer a más compañías o crear nueva demanda, pero eso no es cierto.
Para tener una visión global del asunto, podemos analizar una serie de elementos claves: mercados, economías de escala en estos mercados, número de operadores y rentas de escasez (debido a la localización).
a) Mercados
Si profundizamos sobre los aeropuertos, observaremos que estos operan en varios sub-mercados que son en mayor o menor grado competitivos, miremos unos ejemplos:
- Conexiones aéreas. En los grandes aeropuertos se calcula que de un 35 a un 50% de los pasajeros están en vuelos de conexión. Hoy en día para volar de Sevilla a Nueva York puedes hacerlo vía Madrid, París o Londres (el mayor hub europeo a USA). De España a Brasil se puede volar vía Madrid o Lisboa. Recientemente la aerolínea Turkish Airlines ha elegido Barcelona como hub para sus vuelos a Sudamérica. ¿Por qué ha elegido Barcelona y no Barajas o Málaga o Marsella? En cualquier caso la aerolínea podía haber elegido otro aeropuerto, hay posibilidad de elección y por tanto competencia.
- Carga aérea. Llega a ser hasta el 15% del tráfico de un aeropuerto. Este tráfico se caracteriza por su alta elasticidad. Si suben las tasas o los costes de transporte esa misma carga se enviará por barco, tren o carretera.
- Desvío a otros aeropuertos. Hoy en día los pasajeros están dispuestos a desplazarse en otros medios de transporte para acceder a aeropuertos con mejores precios o mejores conexiones. Starkie en su estudio de 2008 ya explica que los usuarios están dispuestos a desplazarse hasta 2 horas en coche por esa razón. En Sevilla tenemos el claro ejemplo del AVE, muchos pasajeros con conexiones en Madrid prefieren llegar hasta allí en AVE por los altos precios de los billetes (mi caso hace 15 días cuando fui a Perú).
- Uso de otros medios de transporte. Es evidente que el avión compite hoy en corto y medio recorrido con el tren rápido. Un ejemplo claro es el puente aéreo Madrid- Barcelona, la mayor conexión aérea del mundo, que se ha visto afectada por el AVE Madrid- Barcelona. Esta competencia también disciplina el precio.
- Tiendas, comercios y restaurantes (sector comercial o NO aeronáutico). El análisis de este mercado ya está hecho en la página 8. Como anécdota comentar que en el aeropuerto de Vancouver fue descubierto que los hombres de negocios japoneses elegían los aeropuertos de conexión en función del precio del cognac (en los duty free) y la disponibilidad de comida japonesa.
Como ya explicamos en la página 8, la política de “Street pricing” que fue adoptada por BAA y luego por casi todos los operadores significó un gran incremento de los ingresos y beneficios comerciales. Es evidente entonces que el sector “comercial” del aeropuerto no era un monopolio. Si en un monopolio bajas los precios disminuyes el beneficio, aquí una bajada de precios significó un incremento de los beneficios.
Los aeropuertos operan en multitud de sub-mercados en los que aunque no haya una competencia perfecta, si hay un mayor o menor grado de esta.
b) Economías de escala.
Otro elemento que echa por tierra la consideración de los aeropuertos como monopolios naturales son las economías de escala. Si es cierto que los aeropuertos tienen (como los monopolios naturales) un alto grado de costes fijos, pero las distintas especificidades técnicas de los aeródromos hacen que esas economías de escala, en el sector aeronáutico, no se hayan encontrado.
Es más bien al contrario. Indica D. Gillen (2009, pag 17), que el lado “aire” presenta retornos de capital constante, e incluso decreciente en situación de congestión. También pone el ejemplo de que doblar el número de pistas puede doblar el número de operaciones, pero que eso dependerá de la configuración de las mismas.
NOTA del autor: como conocedor del medio puedo comentar que próximamente el aeropuerto de Málaga comenzará a usar una nueva pista (ahora serán 2), esta primavera. La capacidad del aeródromo con seguridad no se doblará; se estima un crecimiento de la misma del 50% (no se sabrá con certeza hasta Marzo). El coste económico de esa nueva pista y el aumento de personal que conlleva deja claro que NO hay economías de escala, al menos en este caso.
c) Número de operadores.
El número de operadores aéreos (compañías) se ha disparado en los últimos años. En primer lugar, la política de OPEN SKIES dentro de la UE y entre la UE y otros países ha incrementado el número de compañías extranjeras que vuelan libremente. En segundo lugar, la liberalización del sector aéreo, que ha significado la creación de nuevas compañías. Y especialmente la aparición de las compañías low-cost o Lcc (Low cost carriers).
La irrupción de las compañías de bajo coste va acompañado del llamado fenómeno “footlose”. Es decir, la compañía usará o dejará de usar un aeropuerto (ya sea de destino, origen o como base) en función de las tasas que el aeropuerto les aplique (y los beneficios que puedan obtener); y este “movimiento” será muy rápido.
El máximo exponente de este comportamiento es Ryanair, que cada temporada anuncia qué aeropuertos usará o dejará de usar la siguiente temporada, a la vez que exige rebajas en los precios aeronáuticos.
Un aeropuerto exige una gran inversión, una vez que esta inversión está hecha tarda mucho en amortizarse. El aeropuerto está interesado en atraer a las compañías aéreas mediante tasas bajas.
Número de operadores aeroportuarios (aeropuertos). El número de aeropuertos en los países que estamos analizando (Europa, América, Oceanía), es bastante elevado. En el caso de la Europa occidental y el R.U., la densidad cercanía y concentración de aeropuertos es muy alta.
Además, normalmente los grandes “hinterlands” tienen varios aeropuertos en sus cercanías; Londres (Heathrow, Gatwick, Stansted, Lutton, London City), Paris (Charles de Gaulle, Orly, Le Bourget), etc.
El aumento del número de oferentes (aeropuertos) y demandantes (Cías aéreas) hace que el poder de mercado se reparta, y que este mercado se asemeje a uno competitivo. Otra diferencia más que le aleja de la consideración de mercado monopolístico.
d) Rentas de escasez (debido a la localización).
La obtención de un alto beneficio por parte del aeropuerto puede provenir de su poder de mercado, pero también de una renta de escasez, como puede ser la proximidad a un destino muy demandado (D. Gillen 2009); (p ej: el aeropuerto de Heathrow, por su cercanía a Londres). Pero esto no sería “poder de mercado” estrictamente, sería más equiparable a tener una tienda en una calle céntrica de Madrid (p ej: en la calle Serrano), no tendríamos poder de mercado, pero si una renta de “localización”; y los usuarios tendrían otras formas de acceder a ese destino.
Si se podría considerar que un aeropuerto tiene poder de mercado si fuera el único en dar servicio a una zona (p ej: aeropuerto de Palma de Mallorca). Pero incluso en ese caso, su poder de mercado sería circunscrito a su actividad aeronáutica (uso de pistas), y no al resto de actividades (comerciales); es seguro que el gestor del aeródromo querrá incrementar los beneficios de esas actividades comerciales, eso le obligará a mantener unas tasas y precios aeronáuticos atractivos a las compañías aéreas.
Resumiendo, los aeropuertos no operan en un sector monopolístico.
2. ¿Compiten los aeropuertos?
Daniel Michaels en su artículo “Moscow points the way with airport competition” (2008) es un magnífico ejemplo de que sí compiten.
En este artículo relata como dos aeropuertos sirviendo a la ciudad de Moscú: Domodedovo y Sheremetyevo, compiten en mejoras para así atraer al mayor número posible de compañías aéreas.
En el mismo se relata como el aeropuerto de Domodedovo acometió reformas para instalar más de 20 restaurantes, joyerías, tiendas, cabinas de videos .., etc; logrando así atraer a varias compañías aéreas a este aeródromo. Sheremetyevo respondió construyendo un tren rápido hasta Moscú (facilidad de acceso) acompañado de un Starbucks en la estación de tren del aeropuerto. En definitiva, competencia significa mejoras.
D. Starkie realiza un magnífico análisis sobre la competencia de los aeropuertos basado en el fenómeno de “overlapping areas”, que se podría traducir como “áreas de solapamiento” de los distintos aeropuertos.
Su análisis es bastante simple, considera el R.U. , y calcula que el 80-90% de los pasajeros de un aeropuerto (NO conexiones) se desplazan en un radio máximo de 2 horas en coche para acceder a dicho aeropuerto. Analizando el “solapamiento” de las “zonas de influencia” de cada aeropuerto se puede inferir si compiten o no, y su grado de competencia.
Su efecto económico y “disciplinador” de precios es sencillo. Imaginemos que el aeródromo de Barajas compitiera en vuelos transoceánicos con el de El Prat, su zona de solapamiento natural sería Zaragoza. Ambos aeropuertos competirían en precios y rutas por los pasajeros de Aragón que quisieran hacer un vuelo transoceánico. Esa competencia (y precios bajos) beneficiaría no sólo a los aragoneses, sino a cualquier pasajero de las ciudades de Madrid y Barcelona, pues los operadores aeroportuarios no pueden discriminar por zonas geográficas
Un estudio detallado fue realizado por la “UK Competition Comission” (2008). En dicho estudio se establecía un umbral del 20% de pasajeros para los análisis, es decir: se calculaba el grado de “solapamiento” de 2 aeropuertos A y B en un área, calculando el % de pasajeros de un aeródromo A que venían de dicha zona cuando al menos el 20% de los pasajeros de otro aeropuerto B provenían de la misma. El resultado de dicho estudio era que el mercado aeroportuario británico tenía un alto potencial de competitividad. Pero dicho potencial se veía claramente coartado por la propiedad por parte de BAA (Ferrovial) de los 3 principales aeropuertos de Londres. Esto se repetía también en Escocia con la propiedad por parte de BAA de los aeródromos de Glasgow, Edimburgh y Aberdeen.
La conclusión de la UK Competition Comission ha sido obligar a BAA a vender parte de sus aeropuertos.
El estudio de Starkie (2008) se basó en medir la distancia en tiempo-coche de un aeropuerto a otro en Inglaterra y Gales. La conclusión es la misma, hay un alto grado de solapamiento en el sector aeroportuario en el RU, y por tanto, esta industria parece tener una estructura altamente competitiva.
Los contratos como muestra de la competencia en el sector aeroportuario. Como indica Starkie (2008, pag 8, “The Airport Industry in a competitive environment: a United Kingdom perspective”), el aeropuerto como negocio implica un elevado riesgo, pues sus inversiones son muy grandes. La liberalización del sector aéreo ha incrementado la “movilidad” de las aerolíneas, que con su cambio constante de rutas y bases pueden abandonar un aeropuerto y “estrangularlo” económicamente.
Frente a esto, y como una muestra del equilibrio de fuerzas en la negociación, surgen los contratos de larga duración, principalmente en el R.U. En esos contratos se pactan precios (inferiores a los normales), aspectos cualitativos del servicio prestado como los periodos de rotación (tiempo que está un avión en tierra entre aterrizaje y despegue, y que la Cía aérea quiere minimizar), futuras inversiones del aeropuerto para incrementar la capacidad y calidad del servicio, etc. Por otro lado, la Cía aérea se compromete a mantener determinadas rutas, o un número concreto de aviones allí basados, etc.
Estos contratos permiten a los aeropuertos minimizar los riesgos al acometer grandes inversiones. Así consiguen garantizarse una demanda para las futuras infraestructuras acometidas. Las compañías aéreas por su parte consiguen precios más bajos, así como “blindarse” ante hipotéticas subidas de tasas que pudieran darse, incluido comportamientos “oportunistas” de los aeropuertos (subida de tasas en caso de conseguir una alta afluencia de Cías aéreas y así un mayor poder de negociación).
Del mismo modo que el aeropuerto tendrá que “ajustarse” para ofrecer precios competitivos en estos contratos, las Cías aéreas también tendrán que “ajustar” sus precios para hacerlos asequibles a los usuarios de ese aeropuerto, pues la línea o base se mantendrá por un periodo largo y tiene que ser viable económicamente. Estamos en un ejemplo claro de competencia que redunda en beneficio del usuario final: el pasajero.
Cuando se acerca el periodo de vencimiento del contrato, ambos agentes negociadores tendrán incentivos para llegar a un acuerdo. La compañía aérea porque sus gastos de traslado a otro aeropuerto son elevados. El aeropuerto porque lógicamente, no quiere perder clientes.
Este proceso se ha visto aumentado en el R.U, por la aparición de las Cías low-cost. Estas compañías no tienen especial interés en ninguna área geográfica. Únicamente abrirán rutas y bases en función de los beneficios esperados.
El sistema de contratos es bien visto por la OACI (ICAO´s Policies on charges for airports and AN services 2009) siempre y cuando los precios pactados por las compañías aéreas sean cómo mínimo el coste del servicio. Es decir, que el aeropuerto no cobre tasas por debajo del coste a algunas compañías, y luego grave excesivamente a otras; pues se estaría produciendo un subsidio cruzado de las Cías con menos poder de negociación (más pequeñas), a las Cías con más poder de negociación (más grandes).
Como bien indica Starkie, debido al sistema de contratos de larga duración, la estrategia de los aeropuertos con estos contratos es la de atraer bases de Cías aéreas.
Entre las múltiples ventajas del sistema de contratos están: 1) la función del supervisor en la vigilancia de precios se elimina, los precios son pactados por ambas partes; 2) como destaca Starkie (2008, pag 16), los sistemas de “Price control” suelen llevar asociados problemas de infra-inversión y pérdida de la calidad del servicio, todos estos problemas se ven solucionados a través de los contratos de larga duración, pues pactan dichos aspectos.
Resumiendo, los contratos de larga duración han incrementado el poder de negociación de las compañías aéreas frente a los operadores aeroportuarios, y dada la estructura del mercado, el resultado es que el poder de negociación está muy equilibrado entre las partes.
Conclusión sobre la ausencia de regulación. Cuando el mercado aeroportuario tiene una determinada estructura, como en el caso del R.U.( que podríamos denominar competitiva), la ausencia de regulación ha permitido al mercado, a través de los contratos de larga duración, actuar y ofrecer una solución altamente satisfactoria, dejando a un lado costosos controles de precios que no hacen sino entorpecer la competencia y eficiencia económica.
3.6. Evidencias empíricas: los análisis de K. Van Dender (2007), y Bel y Fageda (2010).
Una vez realizado el desarrollo teórico, nos queda contrastarlo con la realidad, es decir, analizar las tasas aeronáuticas de los aeropuertos y ver si realmente se cumplen las expectativas sobre: regulación de precios, poder de mercado, poder de negociación de los aeropuertos frente a las aerolíneas, etc.
En este ámbito hay 2 estudios empíricos recientes muy interesantes: el primero, hecho por Kurt Van Dender (2007) “Determinants of Fares and Operating Revenues at U.S. Airports”, en el que se analizan los ingresos, tasas y precios de los 49 mayores aeropuertos de USA entre los años 1998 y 2002. Destaca el hecho de que los mayores aeropuertos de USA son públicos.
El segundo estudio, llevado a cabo por Germá Bel y Xavier Fageda (2010) “Factors Explaining Charges in European Airports: Competition, Market Size, Private Ownership and Regulation”, analiza las tasas aeroportuarias de los 100 mayores aeropuertos en la UE, Suiza y Noruega, dando resultados: 1) en su conjuntos, 2) eliminando los datos de aeropuertos donde las tasas se fijan de forma global (Grecia excepto Atenas, España y Finlandia), pues no se fijan en función de criterios de mercado, y 3) eliminando datos de aeropuertos en islas (por su poder de mercado).
Estos estudios tienen una serie de limitaciones que pueden afectar a los resultados, p ej: el estudio de Bel y Fageda considera para el cálculo de las tasas un avión tipo A-320, con una ocupación del 70%.
Hechas estas puntualizaciones, y basándonos sobre todo en el estudio de Bel y Fageda ( 5. Estimations and results), encontramos que:
- Los precios (tasas aeronáuticas) se incrementan cuando aumenta el volumen de tráfico. Esto puede tener una doble explicación: puede deberse a rentas de escasez (destino turístico, centro de conexión al que quieren volar aerolíneas.., etc) ó a mayores costes (des-economías de escala). Curiosamente, esto contradice los resultados de Van Dender para USA.
- La proporción de tráfico doméstico (nacional) tiene un efecto negativo en las tasas (a mayor % de vuelos nacionales, tasas más bajas). Esto se explica por la competición de otros modos de transporte frente al avión.
- La existencia de aeropuertos en las cercanías influye negativamente en los precios aeronáuticos. Queda clara así la existencia de competencia entre aeropuertos. A destacar que esta relación no se da en los aeropuertos ubicados en islas y en los adscritos a un sistema de fijación de precios fijo (España, Grecia y Finlandia).
- Relacionado con los dos puntos anteriores, las tasas los de aeropuertos ubicados en islas son más elevadas. La explicación puede ser doble: un cierto poder de mercado y/o mayores costes operativos.
- Una mayor proporción de “low cost” (Lcc) va asociada a menores precios aeronáuticos, e inversamente, una mayor proporción de “flag carriers” lleva asociado tasas más altas. La explicación es evidente, tradicionalmente se ha considerado que la elasticidad de las compañías aéreas frente a precios era baja; hasta que irrumpieron las Lcc. Estas compañías (Lcc) tienen una gran elasticidad ante precios (fenómeno “footlose”, pueden abrir y cerrar bases, cambiar rutas, etc), por lo que su poder de negociación frente a los aeropuertos es muy elevado.
- Relacionado con el punto anterior, y sin atender a diferencias entre Lcc y Flag carriers, cuanto mayor sea el índice de concentración (mayor % de tráfico del aeropuerto en menor número de aerolíneas), más bajas serán las tasas (debido lógicamente a su mayor poder de negociación). Esto entra en contradicción parcial con el estudio de Van Dender, que solo observa esta relación para el caso de concentración de low cost.
- Las tasas son más altas en aeropuertos con precios no regulados (sin control de precios) y con un mayor porcentaje de propiedad privada. Sus tasas son más elevadas que en aeropuertos gestionados por el sector público o aeropuertos privados con control de precios. Está claro, una compañía privada con ánimo de lucro y sin control de precios elevará las tasas para maximizar beneficios.
- Las tasas fijadas por los aeropuertos que adoptan un sistema de precios fijo para el sistema (España, Finlandia y Grecia excepto Atenas), son ligeramente más bajos, pero el efecto estadístico no es importante.
- El tipo de regulación usada no es significativa en el nivel de precios aeronáuticos fijado por el aeropuerto. Es decir, el elemento relevante es si hay control de precios (habrá precios más bajos) o no (precios más altos), sin importar si el control es R.O.R., single-till, dual-till, etc.
- Por último destacar el papel de los retrasos en el análisis de Van Dender. Los retrasos son mayores en aeropuertos que tienen otros aeropuertos cercanos (bienes sustitutivos). Curiosamente, los retrasos en aeropuertos “aislados” (sin competidores) van asociados a mayores tasas; en los aeropuertos cercanos entre sí, los retrasos no van asociados a mayores tasas. Dos posibles explicaciones, la primera, que en zonas “congestionadas” de aeropuertos, la demanda es superior a la oferta. La segunda, mucho más interesante, es que los aeropuertos compiten en precio, pero no en calidad (retrasos), un menor precio significa una peor calidad del servicio. El consumidor final (pasajero), a la hora de comprar un billete de avión no tiene indicadores fiables de la calidad del servicio que está pagando, solo puede discriminar por precio, falta transparencia al proceso electivo.
Todas estas conclusiones han sido obtenidas principalmente para aeropuertos en los que el precio de las tasas se fija de forma individual (es decir, excluyendo a España, Finlandia y parte de Grecia).
Notas a comentar del estudio de Bel y Fageda: España no tiene aeropuertos alternativos. Los datos no incluyen datos de retrasos, lo que impide ver la relación: precios, rentas monopolísticas y niveles de congestión
4. CASOS RELEVANTES: CANADÁ, R.U., Y USA.
4.1. CANADÁ
(“Airport Ownership, Management and Price Regulation”, Michael Tretheway 2001; “Airport Governance Reform in Canada and Abroad”, Parlamentary Information and Research Service).
Hasta los años 80, los aeropuertos de Canadá fueron responsabilidad de la “Canadian Air Transport Authority” CATA; las necesidades económicas eran resueltas a través del presupuesto y las decisiones técnicas (capacidad, inversión en pistas, terminales,…,etc) se tomaban de forma centralizada.
A partir de los años 70, sin embargo, el fuerte aumento del tráfico aéreo, unido al contexto de crisis internacional, hizo que se planteara la posibilidad de reforma del sistema. Diversos estudios se desarrollan en los 80, y finalmente en el año 1987, se comenzó a desarrollar una nueva política de infraestructuras aeroportuarias (“A future Framework for Airports in Canada”).
Esta nueva política hacía hincapié en dos elementos básicos:
- Desarrollar un sistema aeroportuario viable financieramente, lo que significa potenciar sus aspectos comerciales.
- Ceder la gestión a las comunidades que usaban ese aeropuerto ( provinciales, regionales o locales), esto permite que las decisiones de carácter técnico se tomen en función de las necesidades reales de la comunidad. Estamos ante una descentralización de la toma de decisiones.
LAA y CAA
A partir de los años 90, los aeropuertos comenzaron a ser vendidos en “leasing” de 60 años a sus comunidades, el estado se reservó la propiedad de los aeródromos. Las empresas que se crearon para gestionar los aeropuertos fueron de dos tipos: LAA y CAA.
LAA (Local Airport Authorities), se crearon 4 en el año 1992 para gestionar los aeropuertos de Montreal, Calgary, Vancouver y Edmonton.
Se trata de empresas privadas sin ánimo de lucro (consta de accionistas pero no reparte dividendos). El comité directivo está compuesto por representantes (elegidos por ellos) de los ámbitos económicos y empresariales, así como de la sociedad civil a la que sirve. Están excluidos políticos electos y funcionarios del gobierno. Los directivos son elegidos en procesos aceptables para las autoridades locales y regionales. Generalmente los directivos se escogen en función de sus conocimientos en temas como: transporte aéreo, ingeniería, comercio, derecho, etc.
Los requisitos de transparencia de las LAA no son muy elevados ni respecto a los accionistas ni respecto a los usuarios en general (esto ha dado problemas que veremos más tarde). Únicamente tienen que tener ciertos documentos accesibles y reuniones públicas al final de cada año. Aparte de esto, sus requisitos de transparencia no van más allá. No tienen la obligación de publicidad en la contratación, ni de consultar con las instituciones, ni de ser auditadas por agencias externas.
Fijan las tasas aéreas de forma libre y sus precios no están sujetos a aprobación ni a ningún proceso de arbitraje en caso de queja por parte de los clientes (cías aéreas principalmente).En el aspecto económico contable, únicamente han de cumplir la ley y atender los pagos por el “leasing” del aeropuerto. Además, cada 5 años deben mandar un informe sobre su actividad.
Las actividades no aeronáuticas de las LAA deben ser compatibles con los intereses de sus comunidades, pueden desarrollar actividades auxiliares a las aeronáuticas en el extranjero, y muy importante, tienen exenciones fiscales.
CAA(Canadian Airport Authorities). A partir de 1994 se introdujo la “National Airport Policy” (NAP), lo que implica el desarrollo del “National Airport Sistem” (NAS). La NAP significó el compromiso por parte del gobierno de garantizar la sostenibilidad y viabilidad del sistema aeroportuario a la vez que los aeropuertos se cedían a las comunidades. El NAS está constituido por los 26 mayores aeropuertos de Canadá (94% del tráfico), en los cuales el estado tiene la misión de garantizar su viabilidad de forma preferente (en Canadá en el año 2001 había unos 726 aeropuertos certificados).
Las CAA se formaron para la gestión (a través de “leasing de 60 años) de esos 22 aeropuertos restantes.
Sus características son muy similares a las LAA, pero tienen un mayor grado de transparencia (lo cual no significa mucho). Hay algunas diferencias en criterios económico-contables y las características del leasing, por ejemplo, las CAA pueden subir tasas en cualquier momento, pero han de notificarlo con una anterioridad de 60 días. También tienen la obligación de reunirse con un comité consultivo (incluidos representantes de compañías aéreas) 2 veces al año, pero no están obligados a seguir sus recomendaciones. Otra variación es que deben notificar los salarios de su comité ejecutivo. También gozan de exenciones fiscales.
En general, las principales reclamaciones de las compañías aéreas sobre LAAs y CAAs se derivan de su falta de transparencia y de la excesiva independencia en la fijación de precios. Los usuarios se quejan de excesos de inversión en los aeropuertos que son repercutidos a los operadores aéreos. Se fundamentan también en la ausencia de procedimientos de arbitraje en caso de subida de tasas excesivo o injustificada (bajo su punto de vista).
Financiación y viabilidad del sistema
El sistema canadiense presenta diversas particularidades en función de los aeropuertos, pero su financiación básicamente depende de los recursos propios (tasas y AIFs) y el programa ACAP, además hay ciertas subvenciones o compromisos por parte del estado, y exenciones en el pago del “leasing”.
Tasas y AIFs. La mayor parte de los aeropuertos se vendió a las LAAs y CAAs sin capitalización inicial (ninguna CAA tuvo capitalización inicial), esto hace que cualquier tipo de inversión, al no estar avalada por el estado (las LAAs y CAAs son instituciones privadas), tenga difícil financiación. La solución para capitalizar los aeropuertos fueron las AIF (airport improvement fees), son algo así como tasas que se cobran a los pasajeros por adelantado en función de inversiones futuras. Se cobran a los pasajeros para hacerlo compatible con las recomendaciones OACI de cobrar sólo el coste del servicio a las compañías aéreas.
ACAP (airport capital assistance program). Se trata de un programa de subvenciones para aeropuertos de menos de 200.000 pasajeros al año (y dentro del NAS), para costear inversiones relacionadas con la seguridad aeroportuaria (pistas, calles de rodaje, balizamiento, etc).
Viabilidad. (M. Tretheway 2001)
En función de los resultados económicos obtenidos por los aeródromos hasta el año 2001, y ciertos estudios técnicos , M. Tretheway hace una clasificación por tamaño de la viabilidad de éstos, así:
- Aeropuertos con tráfico superior a un millón de pasajeros anuales son por lo general perfectamente autosostenibles, salvo alguna excepción.
- Aeropuertos entre 500.000 y 1000.000 de pasajeros. Son por lo general sostenibles, aunque pueden tener dificultades al acometer grandes obras de infraestructura o hacer frente a los pagos del “leasing”.
- Aeropuertos entre 200.000 y 500.000 pasajeros. Su viabilidad depende del tipo de tráfico aéreo que tenga, clase de compañías aéreas con las que opera, actividades anexas en áreas limítrofes, etc. Suelen ser capaces de financiarse para gastos corrientes pero no para acometer gastos de infraestructuras ni pagar el “leasing” (devolver al estado lo invertido en el aeropuerto).
- Aeropuertos con tráfico inferior a 200.000 pasajeros por año. No son viables sin las subvenciones del ACAP ni pueden atender los pagos del “leasing”.
Propuestas de reforma.
Las quejas de las compañías aéreas han sido múltiples y como ya he comentado se articulan en torno a dos puntos, aderezados con una general falta de transparencia:
- El excesivo precio de las tasas, debido a una sobre-inversión en infraestructuras.
- La no existencia de procedimientos para el arbitraje en caso de queja o reclamación.
Las propuestas de reforma se articulan en torno a la Bill-20 Canada Airports Act, y sus guías son:
- Un marco legal claro, que delimite las obligaciones de las autoridades aeroportuarias y la de “Transport Canada”, institución encargada de supervisarlas
- Imposición de obligaciones a los operadores aeroportuarios. Entre los cuales está una mayor transparencia de todo tipo de información en general, y de fijación de precios de tasas en particular; garantizar el acceso igualitario a todas las compañías aéreas, mayor información contable, etc.
- Un procedimiento claro y transparente para fijar las tasas aeroportuarias. Dicho procedimiento debe incluir consultas ante los afectados: compañías aéreas, accionistas y comunidad local.
- Un marco regulatorio que establezca un procedimiento claro en caso de que los afectados por las subidas de tasas las reclamen por considerarlas injustificadas. Cualquier subida de precios debe llevar antes un proceso de consultas y explicar por qué estas se producen. Los agentes afectados en caso de reclamar, tendrán ciertos derechos que les garanticen ser escuchados.
- Mayores restricciones ambientales y un mayor control por parte de las comunidades a las que sirven.
En general, se trata de introducir un mayor control y más transparencia dentro del sistema. Las autoridades aeroportuarias, por supuesto, se han quejado de que limitar su autonomía significa limitar su viabilidad económica, se verá en el futuro.
4.2. R.U.
El sector aeroportuario británico es una mezcla de aeródromos privados y públicos, pero con una predominancia clara del sector privado.
BAA abrió en 1987 el proceso al ser privatizado el grupo. Entre los años 1993 y 1999 gran cantidad de aeropuertos que pertenecían a gobiernos locales fueron vendidos. Sin embargo ese proceso no fue completo. Algunas veces los gobiernos locales se quedaron con una minoría accionarial (Newcastle-upon-Tyne) o simplemente esa privatización no se produjo, como en el aeropuerto de Manchester (el 4º por tráfico, y que pertenece a un consorcio de gobiernos locales).
El análisis de la eficiencia y la competitividad del sistema aeroportuario británico se puede analizar desde 2 puntos de vista: cómo afecta la estructura de la propiedad en la eficiencia económica de los aeropuertos, y como compiten entre sí los aeródromos.
Propiedad, mercado de capitales y eficiencia. (Starkie 2008, punto 3)
Los aeropuertos británicos (BAA) comenzaron a privatizarse con ciertas restricciones entre los accionistas (p ej: máximo porcentaje por accionista del 15%), pero a partir del 2006 debido a una directiva europea, estas barreras se eliminaron. A esto se une que el mercado de capitales del R.U. es uno de los mayores y más dinámicos del mundo.
El hecho de que muchos aeropuertos coticen en bolsa hace evidente que están sometidos a la disciplina del mercado de capitales, y que las empresas propietarias tratarán por todos los medios incrementar su eficiencia económica (incremento de ingresos, reducción de costes) para obtener una rentabilidad de capital similar a otras empresas cotizadas. Ejemplo de esto es que en dos privatizaciones recientes (Leeds Bradford y Exeter), los precios fueran el equivalente a 30 veces los beneficios, lo que implica que los compradores veían grandes posibilidades de mejora en su gestión y por tanto grandes expectativas de beneficios.
Constatación del análisis anterior son los datos proporcionados por Starkie ( 2008, tabla 6), en los que indica que los retornos de capital de los aeropuertos del R.U. (15,2%) son muy similares a los retornos de capital del sector servicios no financieros (17,9%) para el año 2005-2006.
Competitividad entre aeródromos.
Como hemos analizado a lo largo del trabajo, la evolución de la política británica respecto los precios aeronáuticos ha ido desde el intervencionismo inicial (single-till Price cap) a la actual desregulación y aplicación de directrices de economía industrial, repasemos.
La privatización iniciada en tiempos de Margaret Thacher se llevó a cabo imponiendo controles de precios a los aeródromos (single-till Price cap), sin embargo, distintos economistas como Beesley y Starkie (M Tretheway 2001, pag 29) comenzaron a criticar desde fines de los 90 y principios de siglo los problemas que ese tipo de regulación llevaba asociada: congestión e infra-inversión en infraestructuras, amén de un problema de distorsión de precios, y la muy elevada carestía de los procesos regulatorios.
A medida que distintos análisis descubren que un aeropuerto engloba muchos sub-mercados que están expuestos a competencia (lado comercial, conexiones, carga aérea,..,etc), empiezan a surgir soluciones intermedias ( “doublé-till Price cap”) que tratan de evitar regular esos mercados.
Finalmente, estudios basados en la cercanía de aeropuertos (“overlapping areas”, que se podría traducir como “áreas de solapamiento” de los distintos aeropuertos) hacen ver que el mercado aeroportuario británico, salvo excepciones, es un mercado muy competitivo; y que basta regular para que la propiedad de los aeropuertos que compiten entre sí esté diversificada, permitiendo a los aeropuertos libertad de fijación de precios, y ahorrándose costosos controles de tasas.
Se trata pues de un punto de vista de economía industrial, en la que el estado ha de garantizar un mínimo de oferentes de servicios aeroportuarios.
El famoso informe de la “UK Competition Comission” (2008), basado en este concepto ha llevado a detectar y tratar de resolver (forzando a la venta de parte de sus aeropuertos a Ferrovial) los escasos nichos de poder oligopolístico detectados.
Una muestra de la competitividad del sistema aeroportuario británico es la proliferación de contratos. Ya explicamos en la parte 3 de este artículo las ventajas para ambas partes, pero lo relevante es que muestran un equilibrio de poder en la negociación entre ambas partes, operadores aéreos y aeroportuarios; y quien no negocia se queda atrás. Valga el ejemplo muy relevante del aeropuerto de (starkie 2008 pag10) Manchester, durante un tiempo se negó a operar con compañías de bajo coste (LCC) que exigen esos contratos. Rápidamente perdió cuota de mercado y se vió amenazado por aeródromos cercanos que si establecían contratos con estas compañías (Liverpool, Leeds- Bradford y Sheffield-Doncaster). Finalmente, a partir de finales de los 90 comenzó a “competir” tratando de atraer compañías de bandera que pensaba le resultaban más beneficiosas. Negoció con ellas una bajada de tasas, a la vez que sufragó campañas conjuntas de publicidad, logrando invertir la tendencia.
El hecho de que BAA declinara normalmente entrar en este tipo de negociación (salvo en algunas excepciones en Gatwick y Stansted) fue un elemento considerado como indicador claro de su poder de mercado, y por el que está siendo obligado a desprenderse de parte de ellos.
Así, aunque el aeropuerto británico que desee subir el precio de sus tasas debe pedir permiso a la CAA (Civil Aviation Authority), éste suele estar garantizado, salvo que se considere que tiene poder de mercado (caso de BAA).
Financiación y viabilidad. (datos 2005/2006).
La industria aeroportuaria en el R.U., al ser mayormente privada, se financia vía tasas. Como ya dijimos, los incrementos de estas son casi automáticamente aprobados por la CAA salvo que se tenga poder de mercado
D. Starkie, en su estudio sobre la viabilidad del sistema de aeropuertos británico realiza un análisis muy brillante tomando como datos de partida el análisis económico de la Universidad de Bath: “Airport Statistics 2005/2006” hecho por el CRI (Centre for the study of regulated industries).
Parte de la base de que salvo las zonas donde opera BAA (Londres y Escocia), se trata de un sistema competitivo (por la cercanía entre aeropuertos). Si consideramos además que los aeródromos tienen una gran cantidad de costes fijos, y una elevada “economía de densidad”, lo lógico sería que hubiera un alto porcentaje de pequeños y medianos aeropuertos con pérdidas.
Pero nada de esto se produce, de los 27 aeropuertos analizados dentro del sistema británico, 4 (Heathrow, Gatwick, Stansted y Manchester) tenían control de precios y daban gran cantidad de beneficios (por su poder de mercado). De los restantes 23, sólo 2 daban pérdidas. Incluso aeropuertos como Blackpool, con 13028 movimientos (despegues y aterrizajes) al año daban beneficios (San Javier, Granada, Vigo, o Almería, en el año 2010 tenían más movimientos).
El regulador británico ha optado por “crear mercado” diversificando la propiedad de los aeropuertos y que estos establezcan una competencia real; no se ha “intervenido” el mercado. La tasa de retorno de capital (beneficio antes de impuestos) cercana al 15% y similar al de otras empresas no financieras del sector servicios da buena fe del éxito de la medida. El mercado se erige como el mejor regulador sobre los beneficios. El estado, en situaciones de poder oligopolístico debe “crear” mercado, o limitar el poder de los oligopolistas, pero no “sustituir” el mercado.
Todo esto significa que la industria aeroportuaria para nada es monopolística. Tener un sistema aeroportuario competitivo no significa que muchos estén en pérdidas, ni que la evolución natural sea un oligopolio; la competencia es compatible con una red de aeropuertos densa, (probablemente, y cada vez más en el futuro) especializada, y que da beneficios.
El sistema británico ha evitado los peligros de la intervención de precios ( elevados costes de vigilancia y control, infra-inversión, pérdida de calidad del servicio, etc) a través de los contratos aeronáuticos entre aeropuertos y compañías aéreas, en los que se fijan esos términos.
En el punto 5, que versa sobre España, podremos ver como la red de AENA, de 47 aeropuertos solo consigue sacar beneficio de 7. Sacaremos conclusiones.
4.3. U.S.A.
(“Legal Research Digest 7” Transportation Research Board, sponsored by FAA, 2009; “Airport Financing in the USA”, Peter C. Settler (2010); ICAO Case study: U.S (December 2008); “The Regulation of US Airports”, Dr Anne Graham (2002); “Determinants of Fares and Operating revenues at US Airports” K. Van Dender (2007)).
Introducción.
En el año 2008, se calculaba que había en USA unos 20.000 aeropuertos (FAA, Report to Congress: National Plan of Integrated Airport Systems (NPIAS) 2009-2013), de los cuales 4150 son de uso y propiedad pública. La clasificación es simple, los principales (y más importantes) aeropuertos son públicos (K. Van Dender 2007, punto 2), como veremos luego, esta estructura de la propiedad responde a las formas de financiación de los aeropuertos. Lo primero que nos “choca” es que en el país paradigma de las privatizaciones, casi todos (prácticamente todos) los aeropuertos de uso comercial sean de propiedad pública; analicemos esto un poco más.
El NPIAS recoge información de los aeropuertos con más de un 0,05% de los pasajeros embarcados; de entre estos aeródromos, el 53% estaban gestionados directamente por la entidad pública que ostentaba su propiedad (“General Purpose Entities”): estados, ciudades, condados, universidades,..etc; mientras que el 47% estaban gestionadas por entidades públicas especiales creadas para esa misión (“Single Purpose Entities”, normalmente “Airport Authorities”), que se supone que tienen más autonomía. Entre los aeródromos gestionados por las “General Purpose Entities”, la proporción era: 65% pertenecían a ciudades, 18% condados, 14% estados, y un 3% era gobernada por ciudades y condados.
Durante este estudio hablaremos de las ventajas y desventajas de las “General purpose entities” frente a las “Single purpose entities” desde un punto de vista económico. Pero también hemos de reseñar que “Single purpose Entities” (de aquí en adelante Autoridades Aeroportuarias), además de ser creadas por motivos económicos, son creadas cuando la propiedad de un aeropuerto pertenece a dos o más instituciones públicas; así se reparte el poder y se unifica la gestión.
Otro detalle que no puede pasar inadvertido es la estructura “privatizada” o de “concesiones” dentro del propio aeropuerto. El ICAO Case Study: US (2008) indica que cerca del 90% de los trabajadores de aeropuertos grandes y medianos trabajan para compañías privadas distintas al aeropuerto. Muchas veces las propias compañías aéreas se gestionan sus actividades aeroportuarias, siendo el aeropuerto únicamente el que cede las infraestructuras. La oposición de las aerolíneas viene indicada en el “FAA report to Congress about Privatization Pilot Program 2004”, que resalta el temor de las compañías aéreas a una subida de tasas en caso de privatización (“Legal Research Digest 7 pag17).
Diferencias en el concepto de slot. Otra particularidad del sistema americano frente a la U.E. es el concepto de slot. En U.S.A, este incluye exclusivamente el derecho a uso de la pista, en una determinada franja horaria. El concepto de slot (franja horaria) definido en la U.E. engloba el uso de toda la infraestructura accesoria necesaria para continuar el vuelo. Ver NOTA 1.
Formas de financiación de los aeropuertos.
Los costes operativos aeroportuarios son cargados a las compañías aéreas a través de las tasas. Dichas tasas deben ser establecidas bajo el principio de “coste del servicio”, y dar detallada cuenta de cómo son imputados esos costes (“Final Policy Regarding Airport Rates and Charges” Department of Transportation/FAA 1996). Esto solo cubre el “día a día” del aeropuerto.
Las formas de financiación de cualquier proyecto de inversión son 3 : “Airport Improvement Program” (AIP), “Passenger Facility Charges” (PFC), y bonos libres de impuestos (“Tax Exempted Bonds”). El “Airport Council International- North America” (ACI-NA) en su “2009 Capital Development Survey” calculaba que de las inversiones requeridas para los aeropuertos de USA en el periodo 2009-2013, el 30% sería pagado a través de bonos, el 21,7% a través de AFC, y el 22,2% gracias a los AIP.
1. “Airport Improvement Program” (AIP).
Es un fondo de dinero administrado por la FAA y destinado a la planificación y desarrollo de los aeropuertos. El dinero se asigna a un aeropuerto en función del número de pasajeros, proyecto a financiar, etc.
Lo realmente importante de los AIP, además de su cuantía, es que un aeródromo, para solicitarlo, ha de reunir una serie de requisitos conocidos como “Grant Assurances”.
Los requisitos de la “Grant Assurances” son entre otros:
- Para pedir AIP hay que tener poder y autoridad legal para desarrollar el proyecto (para el que se pide financiación). Esto significa ser el propietario del aeropuerto, o tener un “leasing” a largo plazo.
- La llamada “revenue retention” o “revenue prohibited diversión”. Todos los ingresos del aeropuerto deberán ser usados para el aeropuerto, sistema aeroportuario, o cualquier otro elemento que sea propiedad y gestionado por el dueño del aeropuerto y esté directa y sustancialmente relacionada con el transporte de pasajeros o mercancías.
Esto es un gran freno a la privatización, un aeropuerto privado no podría solicitar fondos del AIP, pues si los solicita, lógicamente no podría quedarse con los beneficios generados por las actividades.
- Debe hacer el aeropuerto accesible al uso público en condiciones razonables y sin discriminación.
- No puede garantizar derecho exclusivo a un operador (compañía aérea) para la actividad aeroportuaria (está relacionado con el punto anterior, p ej: un aeropuerto que pertenece a una compañía aérea, si lo usa esa compañía en exclusividad, no podría pedir AIP).
- Mantener una estructura de tasas y precios que lo haga auto-sostenible en función de sus características ( volumen de tráfico..).
Especialmente, la “revenue retention” es un gran freno a las privatizaciones.
2. Passenger Facility Charges (PFC).
El estado, a través de la FAA, puede autorizar al aeropuerto a cobrar esta tasa a los pasajeros (máximo de 4,5 dólares por pasajero).
La FAA es la encargada de autorizar a los aeropuertos el cobro de esta tasa para la financiación de proyectos definidos e identificables. Estos proyectos supervisados por la FAA excluye proyectos no aeronáuticos que generan rentabilidad (p ej: un parking para coches).
3. “Tax Exempted Bonds”.
Las leyes de la nación y de los estados, amparan la emisión de bonos libres de impuestos, que se hacen por parte de los aeropuertos públicos. El mercado de bonos de aeropuertos de USA tiene una larga tradición, un marco legal claro, y ha funcionado bastante bien en los últimos años.
Como ejemplo de esto es que de los años 2004 a 2009, los aeropuertos de USA emitieron bonos por valor de 9.400 millones de dólares. Dichas emisiones suelen ser calificadas por Fitch, Moody´s y Standard & Poor.
Resumiendo, la estructura legal de la financiación de los aeropuertos en USA no prohíbe, pero si dificulta en gran manera el funcionamiento de aeropuertos privados de grandes dimensiones. Las tres formas de financiación de proyectos (AIP, PFC y “Tax exempted bonds) depende de la autorización gubernamental y está sujeta a requisitos estrictos incompatibles en algún caso con el concepto de beneficio ( p ej: AIP).
Tipos e intentos de privatización.
Privatization Pilot Program (PPP).
En 1996, a través de la “Federal Reauthorization Act of 1996”, el gobierno autorizó a la FAA a llevar a cabo un experimento de privatización (a través de leasing, no venta total) de 5 aeródromos, entre ellos tenía que figurar un gran aeropuerto.
Esta nueva regulación incluía:
- Bajo la aprobación de al menos el 65% de las compañías aéreas, los dueños del aeropuerto estaban exentos de la “revenue prohibition”. También estaban exentos de devolver subvenciones recibidas en el pasado.
- Los nuevos operadores privados estaban exentos de la “revenue prohibition”.
- Las tasas aeroportuarias no podrían subir por encima de la inflación (salvo de ser aprobado por el 65% de las cías aéreas).
Los resultados hasta el año 2009 han sido más que magros, sólo el aeropuerto Stewart International Airpot (estado de Nueva York), fue cedido en el año 2000 en leasing de 99 años a la empresa National Express Group. Esta empresa devolvió la explotación de al sector público a los 7 años.
Otro caso es el del aeropuerto de Chicago “Midway Airport”. Se ha intentado privatizar sin éxito, y la razón de esta privatización no es una mejora en la gestión. El estado de Illinois deja claro en el “Illinois Local Government Facility Lease Act; ILL. COMP. STAT. 615/20 (2006)” que las razones de la venta son necesidades de capital, específicamente para pagar el programa de pensiones de los empleados municipales (información hasta el año 2009).
Otras formas de privatización limitadas:
Contratos de Gestión.
Una entidad pública puede subcontratar la gestión de un aeropuerto a una empresa privada. El aeropuerto de Harrisburg por ejemplo fue cedido por sus dueños (dos autoridades aeroportuarias públicas) a BAA para su gestión por 10 años.
“Project Finance Privatization”
También llamado BOT (“Build, operate, transfer). Consiste en que una empresa privada se hace cargo de la construcción de una infraestructura (p ej: una nueva terminal), y como pago se le permite operarla en régimen de concesión un periodo de tiempo. Pasado ese tiempo, la propiedad y gestión vuelven al aeropuerto.
Establecimiento de Autoridades Aeroportuarias.
Esto no es una forma de privatización propiamente dicha, consiste en que las: ciudades, condados, estados,.., etc que posean un aeropuerto, creen una Autoridad independiente que los gestione de una forma (supuestamente) más independiente, eficiente y profesional (al tener menos injerencias políticas). Pero no es un cambio de estatus, las Autoridades Aeroportuarias son entes públicos.
El sistema aeroportuario de USA se divide casi al 50% entre Autoridades Aeroportuarias y aeródromos controlados por : ciudades, condados, estados, etc.
Siempre se ha pensado que el establecimiento de Autoridades Aeroportuarias significaba una mejora en la gestión, y una profesionalización de ésta, pero no está nada claro, y de suceder, las diferencias son pequeñas
En un estudio de 2005 (Steven Craig, James Airola y Manzur Tipu), los autores encontraron que las Autoridades Aeroportuarias operaban con mayor eficiencia y conseguían ahorros de coste de casi el 20%, sin embargo, también destacaban que parte de ese beneficio de dirigía a mayores salarios y beneficios de los empleados de la Autoridad (Legal Research Digest 7, pag 26).
Como conclusión, podemos decir que la evolución del mercado aeroportuario en USA no ha evolucionado hacia la privatización por varias razones:
- La estructura legal.
- La oposición de las compañías aéreas, que se gestionan gran parte de sus actividades dentro de los aeropuertos, y temen que privatización signifique mayores tasas.
- El escaso interés de las autoridades (estados, condados, ciudades), de desprenderse de un activo tan importante.
Además de esto hay que tener claro que los objetivos de un ente público que posee un aeropuerto y los de una empresa privada pueden diferir. Una empresa privada busca el beneficio económico. Un ente público, más que el beneficio busca la “sostenibilidad” de las infraestructuras, pero también busca una buena accesibilidad para los ciudadanos de la zona (que el aeropuerto sea una puerta de conexión y desarrollo de la zona), lo que significa precios más bajos.
Cuando se privatiza (vende) un aeropuerto, el nuevo dueño, además de hacer frente al coste de explotación, tendrá que hacer frente a la amortización del capital (precio del aeropuerto), toda la lógica indica que un aeródromo privatizado subirá precios. Y así lo dejan claros los estudios vistos de K. Van Dender (2007) y Bel y Fageda (2010).
5. Caso España, AENA y perspectivas de futuro.
Para realizar el análisis hemos de tener en cuenta que el grupo AENA está divido en 2, Aeropuertos Españoles, y Navegación Aérea (NA). Para nuestros análisis y datos consideraremos sólo Aeropuertos Españoles.
5.1. Situación actual
AENA Aeropuertos gestiona en España 47 aeropuertos y 2 helipuertos (Ceuta y Algeciras), de los cuales el año 2010 sólo 11 dieron beneficios (Alicante, Bilbao, Fuerteventura, Gerona, Ibiza, Lanzarote, Gran Canaria, Palma de Mallorca, Tenerife Sur, Sevilla y Valencia). Los aeródromos tienen una deuda total de 12.415 millones de euros, y un patrimonio neto contable de 15.986 millones de euros (cifras disponibles en la página web de AENA).
Se trata de un grupo centralizado, en el que el presidente es nombrado directamente por el gobierno. La magnitud de las inversiones acometidas en el periodo 2000-2010, 17.000 millones de euros (Nota de AENA del 6 de Octubre de 2010, comparecencia del presidente ante la comisión de fomento), son solo equiparables a la evolución de la deuda de los aeropuertos Españoles, de 1.331 millones de euros en 2001 a 12.415 al terminar 2010.
La gestión es centralizada, principalmente en la fijación de precios, aunque últimamente se han introducido tímidas reformas en el camino de la liberalización, a saber:
- Tímida apertura/liberalización del mercado del handling (2005). Permite la existencia de 1 operador de handling para aeródromos con menos de 1.000.000 de pasajeros, 2 para aeródromos de más de 1.000.000 de pasajeros, y 3 para Madrid-Barajas, Barcelona, Alicante y Málaga.
- A partir del año 2010 se produce una subida generalizada de las tasas aeroportuarias. La subida de las tasas para la Aviación General el año 2010 fuera del 600% en algunos aeródromos (en Sevilla un aterrizaje ha pasado de costar 5,29 euros a 52,9; Guía de Tarifas 2011 AENA). Pero este proceso no se puede denominar exactamente liberalización; el aumento no parece responder a un análisis pormenorizado de los distintos aeródromos, el hecho de que los precios de las tasas se agrupen en 5 núcleos parece confirmar esto.
Podríamos caracterizar así el sistema de gestión actual de AENA como:
- Presidente nombrado por el gobierno.
- Centralizado en la toma de decisiones de precios e inversiones.
- Tremendamente deficitario.
Como resultado de la ausencia de competencia dentro del sector aeroportuario, observamos una falta de contratos a largo plazo entre aeródromos y compañías aéreas. Curiosamente, ciertas instituciones públicas (diputaciones, ayuntamientos, CCAA) han tratado de llevar a cabo esos contratos, pero en vez de introducir una mejora en la eficiencia del sistema, lo que están haciendo es distorsionar el mercado y (probablemente) haciendo un mal uso de fondos públicos.
El informe de CNC 2010 (Comisión Nacional de la Competencia) sobre subvenciones públicas, en su punto 4.4.3 deja bien claro la ausencia de correlación entre subvenciones otorgadas y número de pasajeros. Cita textual: “En cuanto a los aeropuertos beneficiados por estos fondos, la mayoría de los que tienen las ratio más altas de fondos por pasajero están viendo reducido su número de pasajeros”. El sector púbico puede estar actuando de forma ineficiente.
5.2. Cómo debe ser el modelo al que aspiramos.
Bajo mi punto de vista, la reconversión del sistema aeroportuaria debe basarse en 2 ejes:
- Autosostenibilidad financiera : objetivo económico básico
- Accesibilidad; la reforma del sistema debe garantizar que se sigue cumpliendo la función inicial de los aeropuertos: objetivo social.
Esto sólo es posible a través de:
- Gestión independiente del poder político: privada ó, pública y descentralizada.
- El sistema debe funcionar de forma eficiente, sin un intervencionismo constante en los precios.
Hagamos un ligero análisis de estos 4 puntos.
Autosostenibilidad financiera.
La consideración de los aeropuertos como servicio público ha “fijado” en la sociedad la idea de que deben ser deficitarios, lo cual no es ni debe ser asumido cómo cierto. El sistema aeroportuario, para que cumpla su función de conexión y motor de desarrollo, debe ser viable.
Hagamos un análisis comparativo Canadá, R.U., y España respecto a la viabilidad financiera.
Ya comentamos en el caso de Canadá (donde recordemos, los aeropuertos son gestionados por entidades privadas sin ánimo de lucro pertenecientes a las comunidades) el análisis de viabilidad realizado por M. Tretheway (2001). El autor, basándose en datos económicos obtenidos de los propios aeropuertos llegaba a la conclusión de que los aeropuertos con tráfico superior a 1.000.000 de pasajeros anuales eran perfectamente sostenibles, y capaces de pagar un “leasing” al estado por el arrendamiento de esas instalaciones. También exponía que los aeródromos con un tráfico de entre 500.000 y 1.000.000 de pasajeros, eran perfectamente sostenibles (sin pérdidas operativas), aunque necesitaban financiación para grandes inversiones, y podían tener dificultades para pagar “el alquiler” (leasing) del aeropuerto al estado.
El caso del R.U. también es relevante (Starkie 2008; CRI Airport Statistics 2005/2006). De los 27 aeródromos de los que se tiene información financiera, sólo 3 tuvieron pérdidas operativas (en el desarrollo de las actividades comerciales y aeronáuticas): Coventry, Durham Tees Valley, y Blackpool, y 4 dieron pérdidas (resultado neto negativo) después de intereses e impuestos: Cardiff, Durham Tees Valley, Humberside y Blackpool (ver ANEXO 1).
Elementos interesantes del caso británico:
- De 21 aeropuertos con un tráfico superior a 1.000.000 de pasajeros por año, sólo 1 (Cardiff) daba pérdidas. Aunque su resultado operativo antes de impuestos era positivo.
- De 8 aeropuertos con un tráfico menor de 1.000.000 pasajeros por año, solo 3 dieron pérdidas. Destacando que el aeropuerto con menor tráfico registrado (Southend) dio beneficios.
La conclusión es clara, tanto en un sistema público descentralizado (Canadá), como en uno privado (R.U), los aeródromos con un tráfico de pasajeros superior a 1.000.000 por año son perfectamente viables, y dan beneficios. Que este tipo de aeropuertos en España de pérdidas no tiene una fácil justificación.
De los aeropuertos con menos de 1.000.000 de pasajeros por año hay mucho que decir. El caso inglés deja claro que el tamaño no es el único elemento a considerar, y si a eso unimos la experiencia Canadiense, podemos concluir que un alto porcentaje de ellos pueden ser rentables
Si analizamos los aeropuertos de AENA en función del número de pasajeros (Datos de la página web de AENA: tráfico de pasajeros, operaciones y carga en los aeropuertos españoles 2010), 23 aeropuertos tienen más de un millón de pasajeros, y sólo 17 tienen una densidad de tráfico inferior a 250.000 por año, que en función del caso Canadiense, podríamos considerar como “masa crítica”. Incluso muchos de los aeródromos de menos de 250.000 pasajeros por año, por sus especificidades (Vitoria: carga aérea; Algeciras y Ceuta: helipuertos; Torrejón: aviación ejecutiva.., etc) podrían ser perfectamente viables. El margen de mejora puede venir indicado por el hecho de un solo aeropuerto español de pequeño tamaño: Vitoria, de más pérdidas que casi todo el sistema aeroportuario británico.
PASAJEROS
| |||
Aeropuertos | Total |
% Inc 2010 /s
| |
2009
| |||
MADRID-BARAJAS
|
49.866.113
|
3,0%
| |
BARCELONA
|
29.209.536
|
6,5%
| |
PALMA DE MALLORCA
|
21.117.417
|
-0,4%
| |
MALAGA
|
12.064.521
|
3,8%
| |
GRAN CANARIA
|
9.486.035
|
3,6%
| |
ALICANTE
|
9.382.931
|
2,7%
| |
TENERIFE SUR
|
7.358.986
|
3,5%
| |
IBIZA
|
5.040.800
|
10,2%
| |
LANZAROTE
|
4.938.343
|
5,0%
| |
VALENCIA
|
4.934.268
|
3,9%
| |
GIRONA
|
4.863.954
|
-8,0%
| |
SEVILLA
|
4.224.718
|
4,3%
| |
FUERTEVENTURA
|
4.173.590
|
11,6%
| |
TENERIFE NORTE
|
4.051.356
|
-0,1%
| |
BILBAO
|
3.888.955
|
6,4%
| |
MENORCA
|
2.511.629
|
3,2%
| |
SANTIAGO
|
2.172.869
|
11,8%
| |
REUS
|
1.419.851
|
-16,8%
| |
ASTURIAS
|
1.355.364
|
3,0%
| |
MURCIA-SAN JAVIER
|
1.349.579
|
-17,2%
| |
A CORUÑA
|
1.101.208
|
3,0%
| |
VIGO
|
1.093.576
|
-0,9%
| |
JEREZ DE LA FRONTERA
|
1.043.163
|
-3,4%
| |
LA PALMA
|
992.363
|
-4,9%
| |
FGL GRANADA-JAEN
|
978.254
|
-17,6%
| |
SANTANDER
|
919.871
|
-4,0%
| |
ALMERIA
|
786.877
|
-0,6%
| |
ZARAGOZA
|
605.912
|
14,7%
| |
VALLADOLID
|
392.689
|
7,4%
| |
MELILLA
|
292.608
|
-0,4%
| |
PAMPLONA
|
291.553
|
-13,1%
| |
SAN SEBASTIAN
|
286.077
|
-9,3%
| |
EL HIERRO
|
170.968
|
-7,0%
| |
LEON
|
93.373
|
-1,9%
| |
BADAJOZ
|
61.179
|
-18,8%
| |
SALAMANCA
|
43.179
|
-18,7%
| |
VITORIA
|
42.073
|
5,4%
| |
BURGOS
|
33.595
|
21,2%
| |
LA GOMERA
|
32.488
|
-6,1%
| |
MADRID-TORREJON
|
30.096
|
5,9%
| |
CEUTA /HELIPUERTO
|
29.817
|
45,0%
| |
LOGROÑO
|
24.527
|
-31,2%
| |
ALBACETE
|
11.293
|
-25,3%
| |
ALGECIRAS /HELIPUERTO
|
10.999
|
---
| |
CORDOBA
|
7.852
|
-49,3%
| |
HUESCA-PIRINEOS
|
5.906
|
-5,2%
| |
MADRID-CUATRO VIENTOS
|
295
|
28,8%
| |
SABADELL
|
0
|
---
| |
SON BONET
|
0
|
---
| |
Total
|
192.792.606
|
2,8%
| |
Todos los datos son sobre el total.
- Sin tráfico el año anterior | |||
(en negrita, aeropuertos con más de 1.000.000 de pasajeros por año).
Accesibilidad.
Los aeropuertos fueron creados inicialmente como servicios públicos, y la entrada de capital privado no debe limitar su accesibilidad por parte de: empresas, ciudadanos, turistas,.., etc. El estado debe garantizar que el sistema, una vez reformado, no lleve a la imposición de precios y tasas abusivas, que limiten la capacidad de desarrollo económico de la comunidad a la que sirven; puesto que los aeropuertos son eso, un motor de desarrollo.
Veamos cómo se pueden conseguir estos 2 elementos (autosostenibilidad y accesibilidad):
Gestión independiente del poder político: privada ó pública y descentralizada.
El modelo que resulte de la reforma debe ser un modelo responsable; el gestor que toma las decisiones debe asumir las posibles pérdidas en caso de mala gestión, esto hará que las pérdidas se minimicen y aparezcan los beneficios.
Las soluciones observadas a este problema en el panorama internacional son 2: la privatización (sistema británico), o bien un sistema público blindado ante posibles injerencias políticas como el Canadiense (está prohibido que políticos o funcionarios sean directivos de estas infraestructuras), en el que hay que recordar: son las instituciones gestoras públicas locales las que responden con su patrimonio de las pérdidas o ganancias de sus aeropuertos.
Sistema de precios eficiente, con ausencia de intervencionismo.
El intervencionismo estatal (control de precios), se desencadena cuando el organismo regulador considera que el gestor aeroportuario sube los precios (o puede subir los precios) muy por encima de un beneficio razonable; y eso debido a su poder de mercado.
Casi todos los autores (Beesley, Starkie, Tretheway,..,etc) hablan constantemente del enorme coste administrativo de los sistemas de regulación de precios. Estos sistemas sólo benefician a las consultoras y a los burócratas (más organismos reguladores). Es de destacar el caso de Nueva Zelanda, en el que se descubrió una situación de abuso de poder por parte de un aeropuerto, pero no se corrigió por el elevado precio del proceso. El sistema que resulte de la reforma debe ser un mecanismo que funcione de forma automática (a ser posible de mercado), y que no necesite la injerencia constante de los organismos reguladores, en caso contrario habremos fracasado.
Los dos sistemas que se plantean cómo modelos a seguir son el británico (mercado) y el norteamericano (internalización de costes); veamos por qué:
- R.U. Existe un auténtico mercado aeroportuario. Y el mercado es el mejor sistema para disciplinar precios (comentario del autor).
Ya hemos analizado en el punto anterior los distintos análisis sobre la competitividad entre aeropuertos y llegamos a la conclusión:
Alta densidad de aeródromos + propiedad diversificada= mercado competitivo
- U.S.A. En la mayor parte de los medianos y grandes aeropuertos norteamericanos, las compañías aéreas se lo gestionan casi todo. El aeropuerto únicamente les cobra un coste por el alquiler de algunas infraestructuras (p ej: scanner para el equipaje de mano). Se produce una internalización de los costos, derivado de un alto control de estos.
Esa autonomía en la gestión hace que las compañías aéreas en el país se opongan a la privatización de los aeropuertos.
Como excepción comentar que desde el 11 de Septiembre de 2001 sin embargo, han dejado de gestionar ellas la seguridad (debido a una ley más estricta por parte del gobierno federal).
Como conclusión, debemos decir que el estado se debe preocupar en crear mercados, no en sustituirlos (comentario del autor).
En el desarrollo posterior, analizaremos la estructura del mercado aeronáutico español y su potencial competitividad.
5.3. Estructura del mercado aeronáutico español.
(Observatorio de transporte aéreo de FEDEA: taxonomía de los aeropuertos españoles. FEDEA; “Factors Explaining Charges in European Airports: Competition, Market Size, Private Ownership and Regulation”, Germá Bel y Xavier Fageda, FEDEA).
En función de la estructura (grado de competitividad) del Mercado aeroportuario español, podremos proponer unas reformas u otras. Procedemos pues a analizarlo detenidamente.
Dada la gráfica (fuente: wikipedia) de aeropuertos comerciales de España:
Haciendo las siguientes aclaraciones:
Puntos azul oscuro:
Cáceres: aeropuerto de la Cervera (aviación general), pertenece al aeroclub de Cáceres.
Lérida: aeropuerto de Lleida- Alguaire; abierto el 17 de Enero del 2010. Aviación comercial, propiedad de “Aeroports de Catalunya”, perteneciente a la Generalitat.
Aeropuerto de Ciudad Real, privado, actualmente en concurso de acreedores.
Puntos azul claro:
Aeropuerto de Castellón. Propiedad pública (AEROCAS es una empresa pública). Tenía concertada la gestión con una empresa privada, Concesiones Aeroportuarias (participada en un 60% por la empresa Globalvia). A día de hoy no ha entrado en funcionamiento, se supone que está esperando la certificación.
Aeródromo de Teruel, en fase de certificación. Es la antigua Base Aérea de Caudé, vendida por el Ejército del Aire a la Diputación de Teruel.
Aeropuerto Internacional de Murcia. Actualmente en construcción, se espera entre en funcionamiento en el año 2012. Promovido (y propiedad) por la CCAA, se espera tenga gestión privada.
Aeropuertos de uso mixto (civil y militar): Torrejón, San Javier, Albacete y Badajoz.
Otras aclaraciones: en el mapa, junto a los aeropuertos de Madrid-Barajas, Barcelona y Palma de Mallorca, vienen señalados los aeródromos de Cuatro Vientos, Sabadell y Son Bonet; destacar que están destinados a aviación general, no abiertos a aviación comercial.
Una vez expuesta de forma gráfica la red de aeropuertos nacionales, podemos hacer un análisis de las zonas en las que se agrupan y sus características.
Zonas según la densidad aeroportuaria
Consideraremos que un aeropuerto está cerca de otro, y por tanto es potencial competidor, cuando se encuentra a una distancia inferior a 130 km (criterio y datos tomados del informe de FEDEA: Taxonomía de los aeropuertos españoles). El estudio de FEDEA hace uso de un detallado análisis sobre la cercanía de los aeropuertos:
a) Zonas de alta densidad aeroportuaria.
- Galicia: Aeropuertos de Santiago, La Coruña y Vigo. Estos Aeropuertos se encuentran en un eje vertical Vigo-Santiago- La Coruña, con una distancia entre los más alejados de 155 km (Vigo- La Coruña).
- Zona Norte-Centro: Aeropuertos de Santander, Bilbao, Vitoria, San Sebastían, Burgos, Logroño y Pamplona. Es la zona más densamente poblada, a destacar que sólo 2 se acercan o superan la barrera del millón de pasajeros (Santander: 919.871 y Bilbao: 3.888.955). El resto de los aeropuertos tienen una densidad de tráfico baja o muy baja. Vitoria, al ser un aeropuerto especializado en carga aérea merece una consideración distinta.
- Cataluña: Aeropuertos de Barcelona, Girona, Reus y Lleida. En un radio de 105 km de Barcelona tenemos dos aeródromos (Reus: 94,7 y Girona: 105); a lo que hay que sumar el aeropuerto de Lleida, a una distancia de 114 km de Reus y 169 de Barcelona.
El hecho de que Cataluña sea un destino turístico de playa (además de cultural, principalmente Barcelona), hace que los destinos (y orígenes) de los pasajeros estén muy distribuidos por las poblaciones de costa, lo que permite que un gran aeropuerto (Barcelona) convivan con 2 “satélites” (Girona y Reus).
NOTA: el aeropuerto de Barcelona, por su gran población limítrofe (ciudad de Barcelona y ciudades cercanas), lo consideraremos como un aeródromo con fuerte poder de mercado.
b) Zonas de densidad media.
- Levante: Aeropuertos de Valencia, Alicante, San Javier y Albacete. Las distancias entre aeropuertos se incrementan ligeramente (Valencia está a 204 km de Alicante y 202 de Albacete).
La entrada en uso de los aeropuertos de Castellón (80 km al norte de Valencia) y Murcia (a 98 km de Alicante), incrementaría mucho la densidad de estas infraestructuras. Estos aeródromos ya están construidos (o casi), pero no se ponen en funcionamiento por su escasa viabilidad económica.
- Andalucía: Almería, Granada, Málaga, Sevilla y Jerez. Los principales aeropuertos tienen uno a menos de 130 km (Málaga-Granada: 117; Sevilla-Jerez: 102), pero no es una red tan tupida como en otros sitios.
c) Aeropuertos con poder de mercado.
- Madrid- Barajas: los aeropuertos más cercanos están a 232 km (Valladolid) y 236 km (Ciudad Real, actualmente cerrado).
- Todos los de las islas. Sólo una isla, Tenerife, tiene 2 aeropuertos; el resto (Mallorca, Gran Canaria, Ibiza, Fuerteventura, Lanzarote, Menorca, el Hierro,…) sólo tienen un aeródromo como medio de transporte para llegar/salir de la isla.
Concluyendo, si a las zonas de “densidad media”, le añadimos la competencia intermodal (carreteras y AVE principalmente), y los posibles aeropuertos que se abran en el futuro, nos quedan 2 mercados claramente definidos:
a) Madrid, Barcelona y las islas. Aeropuertos con poder de mercado
b) El resto de España. Aeropuertos sujetos a un alto grado de competitividad.
5.4. Propuestas de reforma del mercado aeroportuario español
Ya hemos visto en el primer análisis que cualquier reforma debe ir encaminada a la viabilidad económica, y el mantenimiento de la accesibilidad al sistema.
Respecto a los postulados económicos, con los ejemplos británico y canadiense creo demostradas 2 cosas:
- La “masa crítica” de pasajeros que necesita un aeropuerto para dar beneficios es muy baja (inferior a un millón de pasajeros por año).
- Una red de aeropuertos muy cercanos entre si no significa que den pérdidas (caso británico).
Antecedentes económicos:
- La gestión pública que ha llevado a una deuda difícilmente sostenible.
Propuestas:
Mis propuestas se basan en tres modelos, en función del poder de mercado de la infraestructura y su tamaño:
· Internalización de costes (sistema de USA). Las compañías aéreas se lo gestionan TODO dentro del aeropuerto, esto sólo es posible en aeropuertos de cierto tamaño (grandes). Este sería el modo elegido para aeródromos grandes y/ó con poder de mercado ( Barajas, Barcelona, Palma de Mallorca, Gran Canaria, Ibiza,..)
· Privatización (creación de un mercado). Se lograría con la venta de las infraestructuras y la diversificación de la propiedad de estas; tratando de que el sector público y sectores empresariales locales mantuvieran una pequeña participación. Esta sería la fórmula aplicable a la gran mayoría de los aeródromos en España, que compiten entre sí.
· Cesión de la gestión a las autoridades locales. Aeropuertos muy pequeños, con pérdidas, y cuya comunidad (a la que sirve) sea muy dependiente (p ej: el Hierro, , La Gomera, Ceuta, Melilla,…,etc).
Aplicando los modelos a las zonas geográficas, y desarrollándolas un poco, tenemos:
a) CASO A: aeropuertos de Madrid-Barajas, Barcelona, Mallorca, Ibiza, Gran Canaria, Tenerife… (todos los ubicados en islas con alto volumen de pasajeros).
La reforma se basaría en la reducción por parte del aeropuerto de casi todas sus funciones, y la subcontratación de las mismas a través de compañías privadas, (pertenecientes a las compañías aéreas o no).
Se trataría de conseguir crear sub-mercados competitivos en todas esas funciones que el aeródromo dejara de prestar.
La idea, como he comentado anteriormente, es simple, se les ofrece a las compañías que se lo gestionen todo dentro del aeropuerto, éste actuaría como una “cáscara vacía”, dentro de la cual las distintas empresas realizan sus funciones. El sector público mantiene la titularidad del aeródromo.
Esquema:
· El gestor público (AENA) se reserva la gestión de infraestructuras puramente aeronáuticas.
· Se liberaliza, tanto como sea posible por razones de espacio, los demás servicios (sub-mercados): handling, catering, parque móvil (autobuses, jardineras, …), servicio de seguridad privada, repostaje, etc.
· Se trata de conseguir una estructura de competencia en esos sub-mercados tratando de garantizar un amplio número de oferentes de servicios. En cualquier caso, se trataría de eliminar barreras de entrada a las compañías aéreas para la gestión de sus necesidades.
· La gestión de las infraestructuras lado “aire” son realizadas por el gestor público.
· La gestión de las infraestructuras “comerciales” serían privatizadas a través de contratos de gestión.
· Las nuevas infraestructuras comerciales serían financiadas bien a través de proyectos tipo B.O.T (build, operate, transfer), o fórmulas alternativas ya vistas.
Requisitos:
· Gestión no política. Se trataría de adaptar un modelo de gestión a la “canadiense”. Se crearía un ente autónomo para regir la infraestructura. Un comité y un presidente serían nombrados para gestionar el aeropuerto por un periodo de 4 ó 5 años sin intromisión política, pero con absoluta transparencia. La participación en ese comité se haría a través de un proceso tutelado por el poder político pero en el que no pudieran ser miembros ni políticos ni funcionarios. Los miembros o directores serían elegidos de entre candidatos propuestos por: Cámaras de Comercio, Colegios profesionales,.., etc. Los requisitos de estos gestores serían únicamente de carácter técnico.
· El aeropuerto ha de tener cierto tamaño (ser grande) por 2 razones: espacio físico para albergar a las empresas, y suficiente volumen de tráfico para que a las compañías aéreas les sea rentable establecer filiales para esas tareas.
· El aeropuerto debería, en los casos en los que no haya suficientes empresas en un sector para garantizar la competitividad ( p ej: handling), establecer una empresa suya que preste ese servicio; esta actuaría marcando el “suelo” de los precios a cobrar y evitando situaciones de abuso a compañías aéreas con poco poder de mercado. Sería como un “prestatario de servicios en última instancia”
Que el precio de los servicios de esta empresa fuera elevado no tiene importancia, su función es disciplinar el mercado.
Se podrían aquí introducir elementos de economía social. Estas empresas podrían estar legalmente exentas de determinados impuestos y utilizar como mano de obra a colectivos con carencias de integración laboral, es un caso muy común en USA.
Resultado esperado:
· En los principales aeródromos, las mayores compañías aéreas que operen en ellos, establecerán filiales propias para proveerse de ciertos servicios. Probablemente establezcan filiales que den servicio a compañías de su misma “alianza” (Star Alliance, One World, SkyTeam..,etc); o quizás, sean estos propios grupos los que establezcan filiales que den servicio a todas las compañías asociadas.
El resultado óptimo, en cualquier caso y como ya he dicho, sería establecer pequeños “sub-mercados” competitivos, o al menos mercados sin barreras de entrada, para que las compañías gestionen sus costes.
· Una mejora en la gestión del aeródromo; esta gestión se reduciría al lado “aire” y sería más profesional. En cualquier caso, el aeródromo no podría operar a pérdidas, operaría como una empresa privada más, y las decisiones de inversión serían tomadas en función de su capacidad real de financiación.
· Internalización de costes por parte de las compañías aéreas, lo que significa un mayor control sobre los mismos.
· No tendría por qué producirse una subida de tasas a aerolíneas y pasajeros por no haber cambio en la titularidad (propiedad).
b) CASO B: aeródromos en zonas competitivas (densidad media y alta); el resto de la España peninsular excepto Madrid y Barcelona.
La estructura competitiva de los aeropuertos permite que, repartiendo la propiedad de los mismos en distintas manos, podamos crear un auténtico mercado.
Los aeropuertos se deberían de vender, bien a las autoridades locales, o bien a grupos empresariales, garantizando siempre que la propiedad de los aeropuertos esté distribuida, y que nunca una misma empresa o grupo gestiona dos cercanos ( p ej: a menos de 500 km). Un enfoque de economía industrial.
La venta/cesión de aeropuertos tiene 2 potenciales clientes: organismos públicos e instituciones privadas (empresas). La venta a organismos públicos (diputaciones, cámaras de comercio, ayuntamientos, CCAA) tiene un serio inconveniente financiero, se encuentran en bancarrota; esto unido a que la gestión estatal del sector público ha sido tradicionalmente poco eficiente (como viene a demostrar la crisis), hace que esta opción sea poco o nada recomendable. Sin embargo, deben de tener opción de defender sus intereses en la gestión de dichas infraestructuras.
La venta a empresas privadas se manifiesta cómo la única posible para que el estado obtenga liquidez. Habría que buscar la participación de grupos locales (a través por ejemplo de las cámaras de comercio) pues probablemente estén muy interesados en el funcionamiento eficiente de esas infraestructuras.
Los modelos que considero más apropiados serían 2. Por un lado el de Auckland y Wellington (Nueva Zelanda), con venta del aeropuerto a empresas privadas, reservando una minoría accionarial para ciertas instituciones: ayuntamientos, CCAA, Cámaras de Comercio locales, etc. Esta minoría accionarial permitiría al sector público gozar de información privilegiada y mantener transparencia en la gestión privada. Por otro, el modelo australiano, con concesiones (leasing) a largo plazo de estas infraestructuras a empresas privadas.
Analizándolas de forma conjunta:
Esquema:
· Proceso de licitación de la gestión de un aeropuerto por 40/50 años (leasing); o venta total, resguardando un porcentaje (p ej: 30%) para las instituciones públicas y cámaras de comercio locales.
· La venta/leasing de los aeropuertos nunca se produciría por paquetes a un mismo postor; todo lo contrario, se trataría de diversificar la propiedad cuanto más mejor, y no se permitiría a un mismo grupo empresarial operar 2 aeropuertos cercanos.
Para los aeródromos con menos de un millón de pasajeros anuales, sería interesante la participación de grupos empresariales extranjeros, que ya gestionan este tipo de infraestructuras de forma eficiente en otros países.
· Libertad en la fijación de precios a los nuevos operadores. Quizás estableciendo un periodo transitorio de control de precios hasta la liberalización (venta/leasing) total del mercado.
Requisitos:
· Instituciones fuertes. Para que el sistema funcionara, sería necesario que instituciones como el Consejo de la Comisión Nacional de la Competencia (antiguo tribunal de defensa de la competencia), y la propia Comisión Nacional de la Competencia (CNC),.., etc, velaran por el buen funcionamiento del mercado; y sobre todo, funcionaran sin interferencias políticas.
Hoy estamos viendo cómo una empresa española (BAA, perteneciente a Ferrovial) está siendo obligada a vender sus activos en el R.U. en aras de una mejor competencia dentro del mercado. Independientemente de que la decisión sea correcta o no, da una idea del compromiso del gobierno en la defensa del mercado.
· Marco jurídico claro. Las empresas concesionarias/propietarias deben tener claro que la viabilidad de sus empresas depende únicamente de ellas. La tendencia de algunas será la comenzar a pedir subvenciones desde el minuto 1, bajo la amenaza de cierre de las infraestructuras o la prestación de un servicio de mala calidad. También se deben regular los subsidios que reciben ciertas aerolíneas por mantener algunas rutas.
Resultado esperado:
· Una mejora de la gestión. El objetivo de las empresas privadas es ganar dinero, y ya hemos destacado que el sistema aeroportuario español tiene un amplio margen de mejora. Tan pronto como las decisiones económicas sobre precios, inversiones y demás, sean hechas desde la responsabilidad patrimonial de una empresa privada, veremos como estas son tomadas con una mayor racionalidad económica; asegurando así su viabilidad.
· Se producirá una especialización entre aeródromos, al estilo inglés. Vitoria- Foronda es un aeropuerto perfectamente viable si se especializa en carga (como ya está especializado), y si además se acometen reformas destinadas a disminuir sus costes. Habrá aeropuertos que se especialicen en vuelos ejecutivos, garantizándoles elementos como la puntualidad; otros se especializaran en Low Cost, garantizándoles tasas aeronáuticas bajas y periodos de rotación breves,.., etc. En todo este proceso tendrá gran importancia la aparición de contratos entre compañías y operadores aeroportuarios.
· A corto plazo, alza de precios y tasas a los usuarios (aerolíneas y pasajeros). Es evidente, el nuevo propietario deberá, además de mejorar la gestión, hacer frente a los pagos por la compra del aeropuerto.
c) CASO C: pequeños aeropuertos con pequeño volumen de tráfico y gran importancia (potencial) para sus comunidades: Melilla, Ceuta, El Hierro, Huesca-Pirineos,..
Esta opción se tomaría sólo en aeropuertos cuya venta/leasing no fuera posible. También cabe la posibilidad de que las autoridades locales pujaran por la compra y la gestión de las mismas.
Estamos hablando de pequeños aeropuertos, cuyo patrimonio neto contable (valor posible de venta), es pequeño, por lo que la pérdida, para AENA, en caso de ser cedidos, no sería importante ( p ej: El Hierro, 20,15 millones).
El modelo a seguir sería el de las CAA (Canadian Airport Authorities). Se crearían autoridades aeroportuarias locales para gestionar la infraestructura; se copiaría el modelo canadiense: participación de las empresas locales, gestión despolitizada y tan independiente como sea posible.
Esquema:
· Cesión a bajo precio por un periodo largo (40, 50 años) de las infraestructuras, a las Autoridades Aeroportuarias creadas para ello. El estado se guarda la titularidad de la propiedad.
· El estado garantiza la seguridad y la inversión en infraestructuras del sector “Aire”: pista de aterrizaje, radioayudas, .., etc (seguridad aeronáutica en general), para evitar que la carencia de fondos afecte a la seguridad.
En caso de que las tasas aeronáuticas no cubran costes de mantenimiento (p ej: tasas de aterrizaje y mantenimiento de la pista), el gobierno subvencionará el mantenimiento de estas infraestructuras aeronáuticas (nunca comerciales) a través de fondos creados para ello. Estos mismos fondos deberán de sufragar nuevas infraestructuras en caso de ser requeridas (serán escasas, pues su volumen de tráfico es pequeño).
· La Autoridad Aeroportuaria será la encargada de gestionar y garantizar la viabilidad de todas las infraestructuras (las comerciales y las aeronáuticas). Sólo podrá pedir ayudas económicas al estado para garantizar la viabilidad y seguridad del sector aeronáutico, y deberá justificarlas.
En caso de soportar pérdidas en el sector no aeronáutico (comercial), deberán ser financiadas por las autoridades locales (ayuntamientos, diputaciones o cabildos, CCAA,); pero nunca el estado deberá sufragar elementos comerciales como: nuevas terminales, aparcamientos para coches, etc.
Requisitos:
· Voluntad por parte de las autoridades locales de involucrarse en el proyecto.
· Aceptación por parte de AENA de la cesión de parte de su patrimonio, en aras de desprenderse de un activo que no produce más que pérdidas.
Resultado esperado:
· Una mejora manifiesta de la gestión. Cualquier tipo de decisión de carácter económico será tomada desde la cercanía a las necesidades reales de la comunidad a la que sirve el aeropuerto. Y será esta comunidad la que tenga que hacer frente a los pagos.
· Si se hace bien, la participación de las empresas locales será muy beneficiosa. Es lógico que en el aeropuerto de Huesca- Pirineos, destinado a atraer turismo de invierno, los hoteleros y los dueños de los complejos de esquí tengan posibilidad de participar en su gestión; parte de su éxito económico les va en ello. Esto es extrapolable a otros sitios.
· El efecto sobre las tasas y precios cobrados a compañías y pasajeros no está claro. Se verá en cada caso, aunque una subida moderada para enjugar pérdidas parece probable.
5.5. Peligros de la privatización del mercado aeronáutico español.
El peligro principal de la privatización de los aeropuertos, de ser hecha de acuerdo a este modelo expuesto, es que no se creen los mercados de forma correcta; y al privatizarse los aeropuertos o sus actividades (caso de aeropuertos grandes), estemos cambiando monopolios públicos por oligopolios privados.
Así, si privatizamos las actividades de hadling o repostaje de Madrid-Barajas, Barcelona, Mallorca.., etc; debe ser para darle entrada preferencial a las filiales de compañías aéreas, y tener un grupo de oferentes de servicios (subcontratas) suficiente para que haya competencia. Si finalmente lo que hacemos es vender al mejor postor 2 licencias de handling, lo que tenemos es un oligopolio privado. El estado (AENA) habría obtenido una cantidad importante de dinero, pero las empresas adjudicatarias actuarían de forma racional encareciendo sus servicios o bajando la calidad de los mismos; no habríamos obtenido ninguna mejora de eficiencia económica.
Del mismo modo, en caso de venta/leasing de aeropuertos en zonas de densidad alta/media, el estado ha de actuar y limitar el poder de mercado de estos aeródromos, en caso de que lo tengan o lo pretendan obtener. Se ha de vigilar sobre todo la estructura de la propiedad (evitar que dos aeropuertos cercanos pertenezcan al mismo dueño), así como facilitar la creación de otras infraestructuras que compitan con las ya existentes (p ej: creación del aeropuerto de Teruel a partir de una base militar, funcionamiento de nuevos aeródromos, etc). Esto significa instituciones fuertes y de decisiones rápidas. El buen funcionamiento de la CNC es la base de todo esto.
Respecto a la solidez de las instituciones, el mundo anglosajón es un referente por su eficaz y aplicada política anti-trust; sin entrar a valorar si la decisión de dividir BAA es correcta o no, al menos hay que dejar claro que la actuación del Gobierno británico (o el de U.S.A. cuando en los 70 dividió ATT) frente a grandes grupos de poder es un ejemplo de determinación.
5.6. Efectos sobre las compañías aérea
Todo lo que signifique cambio de titularidad o “leasing” irá acompañado de una subida de precios aeronáuticos. El razonamiento es bastante simple, el nuevo gestor aeroportuario deberá ahora no solo administrar de forma eficaz el aeropuerto, sino que además deberá hacer frente a los pagos por la compra de la titularidad/concesión del aeródromo; esto para los aeropuertos en zonas de alta densidad (clase B).
Respecto a los grandes aeropuertos en los que se privatice el servicio (clase A: Barajas, Barcelona, Mallorca, etc), el efecto sobre los precios dependerá de cómo se realice el proceso. Lógicamente, el gestor aeroportuario cobrará un canon o tarifa por el uso de sus instalaciones y equipamiento; tanto si el servicio es subcontratado por las propias compañías aéreas o se da en concesiones a otras empresas; el resultado final dependerá de si el ahorro de costes compensa el pago de cánones y alquileres; y también, del grado de competencia al que estén expuestas estas empresas.
En el caso de pequeños aeropuertos que operan a pérdidas (clase C), es de esperar también una subida moderada de tasas.
El análisis empírico de Bel y Fageda (2010) expuesto en el punto 3.6. es bastante clarificador en eso. La privatización suele ir asociada a mayores tasas, lo que no tiene por qué ser considerado malo. Los aeropuertos en España fueron en su inicio sufragados por los presupuestos del estado, y más recientemente por una deuda contraída por AENA difícil de pagar. El hecho de repercutir a compañías aéreas y pasajeros el coste total del servicio (en vez de pagarlo entre todos los ciudadanos, usuarios o no usuarios) parece lo más racional. Una correcta asignación de costes es el paso previo a un ahorro en los mismos.
Carlos Luis Beltrán García
Estudiante de Doctorado por la Universidad de Sevilla
NOTA 1: Diferencia en el concepto de slot
REGLAMENTO(CEE) No 95/93 DEL CONSEJO de 18 de enero de 1993 relativo a normas comunes para la asignación de franjas horarias en los aeropuertos comunitarios:
Artículo 2
Definiciones
A efectos del presente Reglamento, se entenderá por:
a) «franja horaria»: el permiso dado por un coordinador de conformidad con el presente Reglamento para utilizar toda la infraestructura aeroportuaria necesaria con fines de aterrizaje y despegue en una fecha y hora determinadas asignadas por un coordinador de conformidad
con el presente Reglamento, para la prestación de un servicio aéreo en un aeropuerto coordinado;
Concepto de slot según la FAA: “A "slot" is the right to take off and land during a specified period of time during the day” (FAA slot allocation 11/18/91).
ANEXO 1
Financial Data for the Smaller UK Airports, 2005–06
Turnover
(£000)
|
Operating profit/
loss
(£000)
|
Net profit/
loss
(£000)
|
Operating profit as % of
turnover
|
Operating profit as % of
fixed assets
| |
Birmingham
|
111,109
|
35,477
|
19,458
|
31.9
|
9.9
|
Glasgow
|
82,615
|
25,789
|
15,153
|
31.2
|
10.0
|
Edinburgh
|
77,381
|
31,381
|
18,335
|
40.6
|
12.1
|
London Luton
|
77,021
|
12,878
|
5,643
|
16.7
|
13.5
|
Newcastle
|
51,360
|
19,072
|
15,309
|
37.1
|
10.9
|
Nottingham East Midlands
|
50,566
|
15,804
|
7,433
|
31.3
|
25.8
|
Bristol
|
49,619
|
25,344
|
23,465
|
51.1
|
33.7
|
London City
|
40,180
|
7,587
|
6,024
|
18.9
|
164.8
|
Aberdeen
|
33,954
|
10,944
|
8,715
|
32.2
|
11.1
|
Belfast International
|
31,206
|
9,436
|
4,700
|
30.2
|
7.9
|
Liverpool
|
28,799
|
18,336
|
20,606
|
63.7
|
17.7
|
Cardiff
|
22,103
|
5,953
|
-2,188
|
26.9
|
7.8
|
Southampton
|
22,022
|
8,791
|
5,941
|
39.9
|
9.6
|
Leeds Bradford
|
21,023
|
1,357
|
571
|
6.5
|
2.9
|
Exeter
|
17,707
|
1,019
|
32
|
5.8
|
6.1
|
Bournemouth
|
14,440
|
2,951
|
1,513
|
20.4
|
5.6
|
Coventry
|
14,123
|
-1,739
|
1,415
|
-12.3
|
N.A.
|
Norwich
|
12,089
|
563
|
71
|
4.7
|
2.3
|
Humberside
|
10,934
|
642
|
-751
|
5.9
|
2.2
|
Durham Tees Valley
|
10,834
|
-2,715
|
-1,242
|
-25.1
|
-9.8
|
London Biggin Hill
|
6,892
|
391
|
246
|
5.7
|
32.1
|
Blackpool
|
6,333
|
-2,953
|
-2,952
|
-46.6
|
-46.4
|
Southend
|
4,973
|
137
|
118
|
2.8
|
7.1
|
Source: Centre for Regulated Industries, Airport Statistics 2005/6, Appendix D.
N.A. = Not available.
Note: There is some variability in depreciation policies which might have an effect on the figures for operating profits as a percentage of fixed assets.
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